La revoca del nulla osta al lavoro tra decadenza, imputabilità dell’inadempimento e tutela del lavoratore straniero

Osservazioni a margine di TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 1° luglio 2026, n. 1263

Abstract

Con la sentenza 1° luglio 2026, n. 1263, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna ha respinto il ricorso proposto da un lavoratore straniero contro la revoca del nulla osta al lavoro subordinato, disposta a seguito della mancata sottoscrizione e trasmissione del contratto di soggiorno entro il termine previsto dall’art. 22, commi 5-ter e 6, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286.

La pronuncia si colloca nel consolidato orientamento che qualifica la revoca del nulla osta come misura vincolata, riconducibile non all’autotutela amministrativa in senso proprio, ma alla decadenza dal beneficio originariamente riconosciuto. La vicenda, tuttavia, solleva questioni più ampie concernenti l’imputabilità al lavoratore delle omissioni del datore di lavoro, la posizione dello straniero entrato regolarmente nel territorio nazionale, la possibilità di sostituzione del datore originario e l’effettività delle garanzie partecipative previste dalla legge n. 241 del 1990.

1. La vicenda esaminata dal TAR Emilia-Romagna

La controversia trae origine da una procedura di ingresso per lavoro subordinato avviata nell’ambito della programmazione dei flussi migratori. Il nulla osta era stato rilasciato dalla Prefettura di Rimini il 1° febbraio 2024 e il lavoratore aveva fatto ingresso in Italia il 26 marzo successivo.

Il rapporto di lavoro, tuttavia, non veniva formalizzato. Nel corso del procedimento la Prefettura fissava diversi appuntamenti destinati alla sottoscrizione del contratto di soggiorno, ma il datore di lavoro non si presentava e, successivamente, si rendeva irreperibile. Dalla ricostruzione contenuta nella sentenza emergeva inoltre che il medesimo datore avrebbe presentato quarantadue domande di nulla osta, pur non disponendo di una capacità economica e di un fatturato adeguati a sostenere un numero così elevato di assunzioni.

Dopo ulteriori interlocuzioni, la Prefettura disponeva la revoca del nulla osta, motivandola con la mancata trasmissione del contratto di soggiorno entro quindici giorni dall’ingresso del lavoratore. Il ricorrente lamentava, tra l’altro, che la mancata stipulazione del contratto non fosse a lui imputabile, che il preavviso di revoca non fosse stato correttamente comunicato al difensore e che l’Amministrazione avesse omesso di considerare la possibilità di sostituire il datore di lavoro originario.

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo che la procedura non potesse rimanere indefinitamente aperta in attesa che il lavoratore individuasse un nuovo datore disposto a subentrare. Secondo il Collegio, l’irreperibilità del datore originario e la mancata sottoscrizione del contratto rendevano la revoca un atto sostanzialmente vincolato.

2. Il quadro normativo: la sottoscrizione del contratto di soggiorno

Il punto di partenza dell’analisi è rappresentato dall’art. 22 del d.lgs. n. 286 del 1998.

Il comma 5-ter stabilisce che il nulla osta al lavoro deve essere rifiutato o, qualora già rilasciato, revocato quando il contratto di soggiorno previsto dall’art. 5-bis non venga trasmesso allo Sportello unico per l’immigrazione nel termine stabilito dal successivo comma 6. La stessa disposizione introduce, tuttavia, una clausola di salvaguardia, escludendo la revoca quando il ritardo sia dipeso da cause di forza maggiore o, comunque, da circostanze non imputabili al lavoratore.

Il comma 6 dispone che, entro quindici giorni dall’ingresso dello straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore sottoscrivano il contratto di soggiorno, mediante firma digitale, firma elettronica qualificata oppure, per il lavoratore, anche mediante firma autografa. Il documento deve essere successivamente trasmesso in via telematica allo Sportello unico a cura del datore di lavoro. La disciplina vigente conferma, pertanto, che la trasmissione materiale del contratto è un adempimento posto principalmente a carico del datore di lavoro.

La disposizione contiene una tensione evidente. Da un lato, la mancata trasmissione determina la revoca del titolo che ha consentito l’ingresso; dall’altro, il legislatore impone di verificare se l’inadempimento sia effettivamente imputabile al lavoratore. Tale clausola non può essere ridotta a una formula meramente residuale, poiché rappresenta il principale correttivo contro il rischio che lo straniero subisca conseguenze pregiudizievoli per condotte riconducibili esclusivamente al datore di lavoro.

3. La revoca come decadenza accertativa

Uno degli aspetti centrali della sentenza riguarda la qualificazione giuridica del provvedimento prefettizio.

Il TAR esclude che la revoca in esame costituisca esercizio dell’autotutela amministrativa disciplinata dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990. Non sarebbe quindi necessario verificare la sopravvenienza di un nuovo interesse pubblico, comparare tale interesse con l’affidamento del destinatario o rispettare i limiti temporali propri dell’annullamento d’ufficio.

La revoca sarebbe piuttosto una forma di decadenza accertativa o, secondo una terminologia utilizzata dalla giurisprudenza, una “revoca sanzionatoria”. L’Amministrazione non riconsidera discrezionalmente un precedente provvedimento legittimo, ma accerta che i presupposti necessari per il perfezionamento o il mantenimento del beneficio non esistono oppure sono venuti meno.

La sentenza richiama espressamente il precedente del TAR Lazio, Roma, Sez. I-ter, 24 ottobre 2025, n. 18549, secondo il quale la revoca del nulla osta adottata nell’ambito delle procedure semplificate di ingresso costituisce esercizio di un potere vincolato di controllo. Il medesimo indirizzo è stato ricondotto dal portale istituzionale della Giustizia amministrativa alla categoria della decadenza accertativa, con richiamo, tra le altre, a TAR Liguria, Sez. I, n. 322 del 2024, TAR Emilia-Romagna, Sez. I, n. 65 del 2025 e Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana n. 376 del 2025.

La qualificazione non è puramente nominalistica. Essa produce conseguenze rilevanti sul piano delle garanzie sostanziali. Se il potere è interamente vincolato, l’Amministrazione non deve valutare l’integrazione raggiunta dallo straniero, la sua condotta successiva all’ingresso, l’assenza di precedenti penali o la disponibilità di un nuovo rapporto di lavoro, salvo che tali elementi assumano rilievo all’interno della specifica disciplina normativa applicabile.

4. L’imputabilità al lavoratore dell’omessa formalizzazione

Il passaggio maggiormente problematico della pronuncia riguarda il rapporto tra l’irreperibilità del datore di lavoro e la clausola di non imputabilità prevista dall’art. 22, comma 5-ter.

Nel caso esaminato, il contratto non era stato sottoscritto principalmente perché il datore di lavoro non si era presentato agli appuntamenti e si era infine reso irreperibile. La sentenza riconosce espressamente tale circostanza, ma ritiene ugualmente legittima la revoca, osservando che la Prefettura aveva fissato numerosi appuntamenti e che non poteva mantenere indefinitamente aperta la procedura.

L’argomentazione risponde a un’esigenza amministrativa comprensibile: una procedura di ingresso non può restare sospesa senza limiti temporali, soprattutto quando emergano indici di inattendibilità del datore originario. Tuttavia, la necessità di concludere il procedimento non risolve integralmente la questione dell’imputabilità.

La norma non si limita infatti a stabilire che il contratto debba essere trasmesso entro quindici giorni, ma esclude espressamente la revoca quando il ritardo dipenda da cause non imputabili al lavoratore. L’irreperibilità del datore costituisce, almeno in linea astratta, una circostanza estranea alla sfera di controllo dello straniero. La soluzione dovrebbe quindi passare attraverso una rigorosa verifica della condotta del lavoratore: se questi abbia tempestivamente segnalato l’inadempimento datoriale, si sia presentato agli appuntamenti, abbia sollecitato l’Amministrazione e abbia concretamente tentato di individuare una soluzione alternativa.

Nella vicenda concreta il TAR valorizza anche alcune assenze del lavoratore. Tuttavia, la stessa ricostruzione in fatto riferisce che almeno una mancata presentazione era stata giustificata da ragioni di salute e che il difensore aveva chiesto un nuovo appuntamento. Il dato dimostra quanto sia necessario evitare automatismi e distinguere le omissioni effettivamente imputabili allo straniero dalle circostanze documentate o riconducibili al comportamento del datore.

5. L’originaria inaffidabilità del datore di lavoro

La decisione attribuisce particolare rilievo alla posizione economica e organizzativa del datore.

Secondo quanto rappresentato nel giudizio, il datore originario avrebbe presentato quarantadue richieste di nulla osta senza possedere una capacità economico-finanziaria adeguata. Tale elemento viene utilizzato dal TAR per sostenere che non si fosse verificato soltanto un successivo disinteresse all’assunzione, ma una più radicale carenza dei presupposti sostanziali dell’intera operazione.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente esteso il controllo prefettizio oltre le ipotesi espressamente tipizzate di documentazione falsa o contraffatta. La revoca può riguardare, secondo tale orientamento, tutti i casi in cui manchino i requisiti richiesti per l’ingresso, compresa la capacità economica del datore, la reale operatività dell’impresa, la disponibilità di una posizione lavorativa effettiva e la compatibilità dell’assunzione con il settore produttivo indicato nella domanda.

La sentenza n. 18549 del 2025 del TAR Lazio aveva esaminato una vicenda nella quale la società datoriale, inattiva da anni, aveva presentato centinaia di domande di nulla osta. Il giudice amministrativo aveva qualificato la successiva revoca come atto dovuto, volto a impedire che il sistema delle quote venisse eluso mediante domande prive di un reale progetto occupazionale.

Questa impostazione appare condivisibile nella misura in cui evita che il decreto flussi si trasformi in un meccanismo meramente formale di ingresso. Resta però da chiarire perché le conseguenze delle carenze economiche del datore debbano ricadere integralmente sul lavoratore, soprattutto quando tali carenze avrebbero potuto essere accertate dall’Amministrazione prima del rilascio del nulla osta o del visto.

6. Il problema della sostituzione del datore di lavoro

Il TAR esclude che la Prefettura fosse tenuta a mantenere aperta la pratica fino al reperimento di un nuovo datore. Tale affermazione rappresenta uno dei nuclei più rilevanti della sentenza.

La procedura per lavoro subordinato è strutturalmente collegata alla domanda presentata da uno specifico datore, per una determinata posizione lavorativa e nell’ambito di una quota individuata. La sostituzione del datore non costituisce pertanto, secondo l’impostazione più rigorosa, un diritto automaticamente riconoscibile al lavoratore.

Una simile conclusione non esclude però che, in presenza di circostanze eccezionali, l’Amministrazione possa o debba valutare forme di subentro. Ciò vale soprattutto quando il lavoratore sia già entrato legittimamente in Italia e il venir meno dell’assunzione dipenda da una condotta fraudolenta, abusiva o comunque non imputabile allo straniero.

La giurisprudenza non appare del tutto uniforme. Accanto all’orientamento rigoroso seguito dalla sentenza in commento, sono emerse decisioni cautelari favorevoli a lavoratori rimasti privi dell’assunzione promessa per il comportamento del datore originario. In alcuni casi è stata riconosciuta la necessità di una tutela sostanziale del lavoratore quando i requisiti occupazionali risultavano concretamente ricostituibili o quando lo straniero aveva reperito un nuovo datore disponibile all’assunzione.

La questione richiederebbe un intervento normativo espresso. Affidare la soluzione alla sola prassi delle Prefetture o a orientamenti giurisprudenziali territorialmente differenziati determina un livello di incertezza incompatibile con la rilevanza degli interessi coinvolti.

7. Le garanzie partecipative e l’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990

Il ricorrente aveva denunciato anche la violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che il preavviso di revoca fosse stato trasmesso a un recapito non più attuale, nonostante il difensore avesse già comunicato il proprio intervento nel procedimento.

Il TAR ritiene la censura non decisiva. Da un lato, osserva che la comunicazione era stata inviata al recapito indicato nella domanda originaria; dall’altro, applica sostanzialmente il principio espresso dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990: trattandosi di attività vincolata, l’omessa partecipazione non comporta l’annullamento qualora sia evidente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Nel caso concreto, secondo il Collegio, il lavoratore non avrebbe potuto offrire alcun contributo idoneo a superare l’irreperibilità del datore e la mancata conclusione della procedura.

Anche questo passaggio merita una lettura prudente. Il contraddittorio procedimentale non serve esclusivamente a contestare materialmente il fatto dell’irreperibilità, ma anche a rappresentare circostanze ulteriori: la non imputabilità dell’inadempimento, le giustificazioni relative agli appuntamenti, l’eventuale disponibilità di un nuovo datore, l’esistenza di una denuncia contro il datore originario o l’adozione di iniziative tempestive per regolarizzare la posizione.

Quanto più la disciplina richiede di distinguere tra condotte imputabili e non imputabili al lavoratore, tanto meno può considerarsi irrilevante la partecipazione dell’interessato. L’art. 21-octies non dovrebbe diventare uno strumento per neutralizzare sistematicamente le garanzie procedimentali nei procedimenti migratori.

8. Il legittimo affidamento del lavoratore entrato regolarmente

La sentenza esclude che il lavoratore potesse invocare un affidamento giuridicamente tutelabile alla permanenza nel territorio nazionale.

Il nulla osta, il visto e l’ingresso non determinano infatti il definitivo consolidamento del diritto al soggiorno. La procedura è destinata a perfezionarsi con la sottoscrizione del contratto e con il rilascio del relativo permesso. Quando i controlli siano stati differiti a un momento successivo, il titolo inizialmente rilasciato resta esposto alla verifica della sussistenza dei requisiti.

Ciò non significa, tuttavia, che l’affidamento sia sempre giuridicamente irrilevante. Lo straniero che abbia ottenuto il visto, sostenuto costi rilevanti, lasciato il Paese di origine ed effettuato regolarmente l’ingresso si trova in una posizione sensibilmente diversa rispetto a chi non abbia ancora avviato il percorso migratorio.

Il sistema dovrebbe quindi distinguere tra il lavoratore che abbia partecipato consapevolmente a una procedura fittizia e quello che sia stato indotto a confidare nell’effettività di una proposta di lavoro successivamente disattesa. Trattare allo stesso modo situazioni tanto diverse rischia di compromettere il principio di proporzionalità e di indebolire la funzione garantista della clausola di non imputabilità.

9. Considerazioni conclusive

La sentenza n. 1263 del 2026 consolida un orientamento rigoroso: quando il contratto di soggiorno non viene sottoscritto e il datore originario risulta irreperibile o privo dei requisiti economici, la Prefettura può concludere la procedura mediante la revoca del nulla osta. Il provvedimento ha natura vincolata e non richiede le valutazioni comparative proprie dell’autotutela amministrativa.

La decisione appare coerente con l’esigenza di preservare la serietà del sistema dei flussi e di impedire che il rilascio anticipato del nulla osta si trasformi in un canale di ingresso svincolato dall’esistenza di un’effettiva opportunità lavorativa.

Resta, tuttavia, irrisolto il problema della tutela del lavoratore incolpevole. L’art. 22, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 impone espressamente di verificare se il ritardo o l’inadempimento siano imputabili allo straniero. Tale verifica dovrebbe essere effettiva, individualizzata e preceduta da un contraddittorio reale.

L’irreperibilità del datore di lavoro non può essere automaticamente trasformata in una responsabilità del lavoratore. Quando lo straniero abbia collaborato con l’Amministrazione, si sia presentato agli appuntamenti, abbia tempestivamente denunciato il comportamento datoriale o abbia reperito una nuova e concreta opportunità occupazionale, la chiusura della procedura dovrebbe costituire l’esito di una valutazione puntuale e non la semplice conseguenza dell’originaria scelta di un datore rivelatosi inaffidabile.

Il vero punto debole del sistema rimane il differimento dei controlli. Consentire l’ingresso prima di avere verificato la capacità economica e la reale operatività del datore trasferisce sul lavoratore il rischio dell’inefficienza amministrativa e delle condotte abusive dei soggetti che presentano le domande.

Una disciplina equilibrata dovrebbe rafforzare i controlli preventivi e, al tempo stesso, introdurre una procedura uniforme di sostituzione del datore nei casi di sopravvenuta indisponibilità, frode o irreperibilità non imputabili al lavoratore. Solo in questo modo il contrasto agli abusi potrebbe convivere con la tutela della persona che abbia fatto ingresso regolarmente e in buona fede.

---

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

¿Se puede trabajar en Italia con la ricevuta del permiso de residencia? Reglas 2026 para renovación y conversión

¿Se puede trabajar en Italia con la ricevuta del permiso de residencia? Reglas 2026 para renovación y conversión

En Italia, la espera de la expedición, renovación o conversión del permiso de residencia no impide automáticamente trabajar. Si la solicitud ha sido presentada correctamente y existe una ricevuta que lo acredita, el ciudadano extranjero puede permanecer legalmente en Italia y desarrollar actividad laboral mientras la Administración decide.

La regla está contenida en el artículo 5, apartado 9-bis, del Decreto Legislativo n. 286/1998. La norma protege al extranjero durante la fase en la que la Questura todavía no ha adoptado una decisión sobre la expedición, la renovación o la conversión del permiso de residencia.

La ricevuta permite acreditar la situación regular

La ricevuta expedida por la oficina competente acredita que la solicitud ha sido presentada. Mientras el procedimiento esté pendiente, el extranjero puede residir legalmente en Italia y trabajar de forma temporal, siempre que se cumplan los demás requisitos previstos por la ley.

Esto significa que la protección no se limita únicamente a quien está renovando un permiso de trabajo. La normativa vigente comprende también las solicitudes de conversión y, en general, las situaciones en las que el permiso solicitado permite ejercer una actividad laboral.

La ley no exige una forma especial de ricevuta: lo esencial es que el documento permita demostrar de manera fiable que la solicitud de expedición, renovación o conversión ha sido efectivamente presentada.

¿Puede una empresa contratar a una persona cuyo permiso ha caducado?

En principio, sí. La simple caducidad material de la tarjeta no convierte automáticamente al trabajador en irregular cuando éste ha presentado correctamente la solicitud y puede demostrarlo con la ricevuta.

Por tanto, el empleador puede mantener la relación laboral y, cuando concurran los demás requisitos legales, también contratar a una persona que se encuentre a la espera del nuevo permiso. La posibilidad de trabajar termina si la autoridad de seguridad pública comunica la existencia de motivos que impiden la expedición, la renovación o la conversión. Esa comunicación debe notificarse también al empleador.

Los nuevos plazos de 2026: 90 días y la regla especial de 30 días

El Decreto Legislativo n. 83/2026, que ha aplicado en Italia la Directiva (UE) 2024/1233, ha modificado además los plazos administrativos. Con carácter general, la expedición, renovación o conversión del permiso debe producirse dentro de 90 días desde la presentación de la solicitud, si concurren los requisitos legales.

Para el permiso único de trabajo existe una regla especial: la Questura debe expedirlo dentro de los 30 días siguientes al momento en que la solicitud esté completa.

Estos plazos son importantes para controlar la actuación de la Administración, pero su transcurso no elimina por sí solo la protección del extranjero. Si la solicitud continúa pendiente y existe una ricevuta válida, la espera administrativa no transforma automáticamente la estancia ni la actividad laboral en irregulares.

Qué conviene conservar durante la espera

Para evitar problemas con empleadores, oficinas públicas o controles, resulta prudente conservar siempre la ricevuta, una copia de la solicitud presentada, el permiso anterior cuando exista y cualquier convocatoria o comunicación recibida de la Questura.

También para el empleador es importante verificar la existencia de la solicitud y conservar copia de la documentación que demuestra la pendencia del procedimiento. La valoración no puede limitarse a comprobar que la tarjeta física ha caducado.

Más transparencia en los procedimientos de trabajo

La reforma de 2026 ha introducido además una obligación específica para el empleador en los procedimientos de ingreso por trabajo: debe informar tempestivamente al ciudadano extranjero de todas las comunicaciones recibidas en relación con el procedimiento de nulla osta.

La finalidad es clara: reducir las situaciones en las que el trabajador desconoce el estado real del procedimiento y reforzar su posición frente a retrasos, omisiones o comunicaciones negativas.

En definitiva, la ricevuta no es un simple comprobante administrativo: durante la espera constituye el documento esencial para demostrar que existe un procedimiento pendiente y que, en los casos previstos por la ley, el extranjero puede continuar residiendo y trabajando regularmente en Italia.

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428

 

Italy: Court Overturns Automatic Closure of Seasonal Work Permit Procedure

An Italian administrative court has overturned the closure of a seasonal work immigration procedure after authorities failed to give the employer and the worker an opportunity to explain why the residence contract had not been received within the statutory deadline.

In judgment no. 1318 of 10 July 2026, the Regional Administrative Court of Emilia-Romagna ruled that the Immigration Office in Rimini could not automatically close the case solely because the digitally signed residence contract did not appear in the ministerial system within fifteen days.

The decision strengthens procedural safeguards for foreign workers admitted to Italy under the labour quota system and makes one point particularly clear: technical shortcomings in an administrative platform cannot cancel rights expressly guaranteed by law.

The worker had entered Italy legally and had already been hired

The case concerned an Egyptian national who had obtained authorisation to enter Italy for seasonal employment in the hotel sector.

After receiving the work clearance, the Italian Embassy in Cairo issued the relevant visa. The worker entered Italy on 23 March 2026 and informed the employer of his arrival.

On 30 March, the parties signed the residence contract in paper form. The employer then entrusted the documentation to an employers’ association responsible for handling the remaining formalities under the migrant labour quota procedure.

The worker was formally hired on 1 April 2026.

Despite this, the Immigration Office closed the procedure on 12 April, arguing that the digitally signed contract had not been transmitted within the fifteen-day deadline established by Italian immigration law.

No prior notice was sent to the employer or the worker before the file was closed.

The court: prior notice was essential

The court annulled the closure decision.

Under Article 22 of Legislative Decree no. 286 of 1998, a work authorisation may be refused or revoked if the residence contract is not transmitted within the required period.

However, the same provision contains an important exception: the negative consequence does not apply when the delay is caused by force majeure or by circumstances not attributable to the worker.

For the court, this exception changes the nature of the procedure.

The authorities cannot simply check whether the contract appears in the computer system and then close the file. They must first inform the parties that the document has not been received and allow them to explain what happened.

Without that communication, the worker has no real opportunity to demonstrate that the delay was not his fault.

Procedural guarantees are not empty formalities

The ruling gives substantial importance to the right to participate in administrative proceedings.

Italian administrative law normally requires the authorities to notify the parties before adopting a decision that may negatively affect an application. This allows those concerned to submit observations, documents and explanations.

In this case, prior notice could have allowed the parties to show that the contract had been signed on time, that the worker had already been hired and that the transmission had been entrusted to an intermediary.

The court therefore rejected the idea that the lack of prior notice was a minor procedural defect.

The right to explain the delay was directly connected to the exception contained in the immigration law. The communication was therefore necessary to ensure that the legal protection against delays not attributable to the worker was effective in practice.

A ministerial computer system cannot override the law

One of the most significant aspects of the judgment concerns the digital platform used by the authorities.

The Prefecture argued that the ministerial system did not provide for the automatic notification of a warning before closing cases of this type.

The court found that argument irrelevant.

Administrative software must comply with the law. The law cannot be set aside simply because the digital system was not designed to manage a particular procedural guarantee.

This principle has wider implications.

As immigration procedures become increasingly digital, there is a risk that automated systems will turn complex legal assessments into rigid technical outcomes. A missing upload, an incomplete digital signature or an error by an intermediary may produce consequences far more serious than the underlying mistake.

The judgment rejects that approach. Technology may support the administration, but it cannot replace the legal assessment required by statute.

The worker cannot be held responsible for every technical failure

The decision also addresses a basic problem of responsibility.

The electronic transmission of the residence contract is normally handled by the employer or by an intermediary acting on the employer’s behalf. The foreign worker often has no direct control over this stage of the procedure.

It would therefore be unreasonable to make the worker automatically bear the consequences of an error committed by an employer, consultant, trade association or digital platform.

The authorities must examine the individual circumstances.

They must verify whether the worker signed the contract on time, informed the employer of his arrival, made himself available for employment and cooperated with the procedure.

Where these obligations have been fulfilled, the absence of the document from the system should not automatically lead to the loss of the immigration procedure.

The job was real, not fictitious

The court’s ruling is particularly important because the employment relationship had actually begun.

This was not a case involving a fictitious employer, a false job offer or an employment relationship that never existed.

The worker had entered Italy with a valid visa, signed the residence contract and started working in accordance with the original authorisation.

The only problem concerned the transmission of the document.

Closing the entire procedure in those circumstances would have produced a result inconsistent with the purpose of the labour quota system: a legally admitted worker, already employed in the authorised position, would have been prevented from obtaining the residence permit because of a potentially correctable administrative failure.

The administration must reopen the procedure

The judgment does not automatically grant the residence permit.

Instead, it requires the Immigration Office to reopen the procedure and exercise its powers again in accordance with the principles set out by the court.

The administration must give both parties a clear deadline to submit a properly signed contract and must then complete the procedure if all legal requirements are satisfied.

The court therefore preserved the authorities’ power to carry out the necessary checks.

What it rejected was the automatic closure of the file without prior notice and without any assessment of whether the delay was attributable to the worker.

A broader warning for Italy’s immigration system

The judgment confirms an approach already adopted by the same court in earlier cases during 2026.

It sends a clear message to Immigration Offices: cases cannot be closed automatically when the law expressly allows the worker to prove that a delay was beyond his control.

The decision also highlights a wider challenge for Italy’s immigration administration.

Digitalisation can make procedures faster, but it can also create rigid and unfair outcomes when systems are designed without adequate procedural safeguards.

The correct solution is not to reduce legal guarantees to match the limitations of administrative software. The systems must instead be redesigned to respect the rights recognised by law.

For foreign workers, the ruling is an important affirmation of a basic principle: a technical omission should not destroy an otherwise lawful employment and immigration process without first giving the person concerned a real opportunity to explain what happened.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

Travailleurs étrangers formés à l’étranger : le SIISL renforce l’accès au travail en Italie hors quotas

Une nouvelle étape est désormais opérationnelle pour les ressortissants de pays tiers ayant suivi à l’étranger des programmes de formation professionnelle et civico-linguistique approuvés par le ministère italien du Travail. Le décret interministériel du 22 juin 2026, dont la publication a été annoncée au Journal officiel italien du 19 août 2026, organise leur inscription au SIISL, la plateforme publique destinée à rapprocher offre et demande d’emploi.

Un canal distinct du décret sur les flux

Cette mesure concerne le canal prévu par l’article 23 du décret législatif n° 286/1998. Il s’agit d’une voie d’entrée pour travail distincte du décret sur les flux : les travailleurs ayant achevé avec succès un programme de formation reconnu peuvent être recrutés en Italie en dehors des quotas annuels.

Comment fonctionne l’inscription au SIISL

L’inscription au SIISL n’est pas laissée à l’initiative individuelle du travailleur. Elle est gérée par l’organisme qui a proposé le programme de formation approuvé. Les données sont transmises à la plateforme, le profil du participant est complété et le travailleur reçoit ensuite une communication l’invitant à activer son inscription.

Après activation, le SIISL génère un curriculum prérempli avec les informations relatives à la formation suivie. Ce profil devient visible pour les employeurs opérant dans des secteurs cohérents avec les compétences acquises. L’objectif est de transformer la formation réalisée dans le pays d’origine en un véritable instrument de recrutement légal avant l’arrivée en Italie.

Le SIISL ne remplace ni le nulla osta ni le visa

Pour les candidats, il faut toutefois éviter un malentendu important : l’inscription au SIISL ne constitue ni un visa ni une autorisation automatique d’entrer en Italie. Le recrutement reste soumis à la procédure prévue par le droit de l’immigration. Un employeur doit notamment présenter une demande nominative de nulla osta au travail. Une fois l’autorisation obtenue, la procédure de visa peut être engagée selon les règles applicables.

L’intérêt majeur du dispositif réside dans le fait que les entrées relevant de l’article 23 se situent en dehors des quotas du décret flussi. Le recrutement peut donc être engagé au cours de l’année sans attendre un click day et sans dépendre de l’épuisement d’un contingent annuel. Cette possibilité reste toutefois réservée aux personnes ayant effectivement terminé un programme de formation professionnelle et civico-linguistique approuvé par le ministère du Travail.

Un suivi obligatoire du profil

Le décret de 2026 impose également un suivi actif. Si le travailleur ne complète pas l’activation de son profil, l’organisme proposant le programme doit vérifier les coordonnées enregistrées et, après quinze jours à compter de la notification, le relancer afin que l’inscription soit finalisée.

Ce qui change pour les travailleurs et les entreprises

Pour les entreprises italiennes, le changement est significatif. Elles peuvent accéder plus facilement à des profils déjà formés, dont les compétences ont été identifiées avant l’entrée sur le territoire. Pour les travailleurs étrangers, le système réduit la distance entre formation, recherche d’un employeur et procédure d’immigration régulière.

Il reste essentiel de vérifier chaque dossier individuellement. La participation à un cours non reconnu, une formation qui ne relève pas de l’article 23 ou l’absence d’un employeur prêt à engager la procédure ne permettent pas d’utiliser automatiquement cette voie. Le SIISL facilite la rencontre avec les entreprises, mais ne remplace pas les conditions juridiques nécessaires à l’entrée et au séjour pour travail.

La réforme confirme néanmoins une évolution importante de la politique migratoire italienne : à côté des quotas traditionnels, l’Italie renforce progressivement des canaux d’entrée fondés sur la formation préalable, l’identification des compétences et la correspondance entre besoins des entreprises et profils professionnels disponibles dans les pays d’origine.

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428

 

Italie : le tribunal valide la clôture d’une demande de renouvellement après quatre rendez-vous manqués

Un tribunal administratif italien a confirmé la clôture d’une procédure de renouvellement de titre de séjour après que le demandeur ne s’est pas présenté à quatre rendez-vous distincts consacrés à son identification et au relevé de ses empreintes digitales.

Par le jugement n° 1315 du 10 juillet 2026, le Tribunal administratif régional d’Émilie-Romagne a rejeté le recours formé par un ressortissant marocain contre la décision de la préfecture de police de Bologne d’archiver sa demande de renouvellement d’un titre de séjour pour travail salarié.

La décision trace une limite claire entre les droits reconnus aux ressortissants étrangers dans les procédures d’immigration et leur devoir de collaboration avec l’administration. Selon le tribunal, le demandeur ne peut pas exiger que la procédure demeure ouverte indéfiniment lorsqu’il ignore plusieurs convocations officielles sans fournir aucune explication.

Quatre rendez-vous manqués

Le demandeur avait présenté sa demande de renouvellement au moyen du kit postal prévu pour les procédures relatives aux titres de séjour.

Il avait été convoqué une première fois auprès du bureau de l’immigration de Bologne le 18 juin 2024 afin de procéder à son identification et au relevé de ses empreintes digitales. Après son absence, l’administration avait fixé trois nouveaux rendez-vous : le 6 août 2024, le 18 septembre 2024 et le 21 janvier 2026.

Le demandeur ne s’est présenté à aucun de ces rendez-vous.

La préfecture de police a donc décidé d’archiver le dossier, en considérant que la procédure ne pouvait pas être reportée indéfiniment et que l’absence d’identification empêchait matériellement la poursuite de l’instruction.

L’intéressé a contesté cette décision en soutenant que l’archivage était disproportionné et qu’un nouveau rendez-vous aurait encore pu être fixé. Il a également invoqué l’absence de communication préalable des motifs de rejet et demandé que soient prises en considération sa situation personnelle et familiale.

Le tribunal a rejeté ces arguments.

Le relevé des empreintes n’est pas une simple formalité

Le jugement souligne que l’identification personnelle et le relevé des empreintes digitales constituent des étapes essentielles de la procédure de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour.

La présentation de la demande par voie postale ne représente que la première phase de la procédure. Le ressortissant étranger doit ensuite se présenter personnellement afin que l’administration puisse vérifier son identité, recueillir les données biométriques nécessaires et effectuer les contrôles requis pour la délivrance du titre électronique.

Sans la présence du demandeur, la procédure ne peut pas être achevée.

Une seule absence peut être justifiée par une maladie, une erreur de communication ou une difficulté temporaire. Dans cette affaire, toutefois, le demandeur avait manqué quatre rendez-vous sur une période d’environ dix-huit mois sans fournir de raison valable.

Pour le tribunal, il ne s’agissait donc plus d’une irrégularité procédurale mineure, mais d’une absence prolongée de collaboration.

Une mesure jugée proportionnée

Le demandeur soutenait que l’archivage du dossier constituait une mesure excessive, car l’administration aurait pu fixer un autre rendez-vous.

Le tribunal a cependant observé que cette solution avait déjà été appliquée à trois reprises.

Après la première absence, la préfecture de police n’avait pas immédiatement rejeté la demande. Elle avait au contraire renouvelé les convocations, offrant ainsi plusieurs possibilités supplémentaires au demandeur de compléter les formalités nécessaires.

La décision finale a donc été considérée comme proportionnée.

Le principe de proportionnalité impose à l’administration de choisir une mesure adaptée, nécessaire et non excessivement préjudiciable. Il ne l’oblige toutefois pas à répéter indéfiniment le même acte lorsque l’intéressé demeure inactif.

Selon le jugement, l’administration avait déjà appliqué à plusieurs reprises la solution la moins contraignante avant de décider de clôturer la procédure.

La procédure ne pouvait pas rester ouverte indéfiniment

Le tribunal s’est également fondé sur l’obligation générale de l’administration de conclure les procédures par une décision expresse.

En droit administratif italien, une autorité publique ne peut pas laisser une demande en suspens pendant une durée indéterminée.

Lorsqu’une demande ne peut plus être instruite en raison de l’absence d’un élément essentiel, l’administration peut conclure la procédure par une décision simplifiée.

Dans cette affaire, l’élément manquant n’était pas un simple document. Il s’agissait de la présence personnelle du demandeur, indispensable pour vérifier son identité et recueillir ses données biométriques.

La préfecture de police pouvait donc légitimement constater que la demande n’était plus susceptible d’être traitée.

Aucune obligation de notification en mains propres

Le demandeur soutenait également que seule une notification remise personnellement aurait permis de garantir la connaissance effective des rendez-vous.

Le tribunal a rejeté cet argument, car aucune disposition légale n’impose que les convocations pour le relevé des empreintes soient remises en mains propres.

En l’absence de règle spéciale, les dispositions ordinaires relatives aux communications administratives s’appliquent.

Le demandeur n’avait pas démontré que les convocations avaient été envoyées à une adresse erronée ou qu’elles ne lui étaient jamais parvenues. Il contestait uniquement leur mode de transmission.

Le tribunal a donc considéré que les quatre convocations avaient été régulièrement communiquées.

Les convocations répétées ont assuré le contradictoire

Un autre grief concernait l’absence d’un avertissement formel avant l’archivage du dossier.

Le tribunal a estimé que les quatre convocations avaient déjà donné au demandeur des possibilités suffisantes de participer à la procédure.

Une convocation pour le relevé des empreintes ne correspond pas exactement à une communication formelle des motifs de rejet. Toutefois, dans les circonstances particulières de l’affaire, le tribunal a adopté une approche concrète.

Le demandeur avait été invité à plusieurs reprises à accomplir l’acte indispensable au renouvellement. Il avait ignoré les quatre convocations sans jamais contacter l’administration pour expliquer son absence ou solliciter un report.

Le tribunal en a déduit que l’administration avait déjà épuisé toute forme raisonnable de dialogue avec l’intéressé.

Collaboration et bonne foi concernent aussi les ressortissants étrangers

L’un des passages les plus importants du jugement concerne les principes de collaboration et de bonne foi.

Le droit administratif italien prévoit que les relations entre les particuliers et l’administration doivent être fondées sur la collaboration et la bonne foi.

Le tribunal précise que ce principe s’applique également aux ressortissants étrangers qui demandent la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour.

Cette obligation est réciproque.

L’administration doit agir correctement, fournir des informations compréhensibles, communiquer régulièrement les rendez-vous et examiner les difficultés réelles invoquées par le demandeur.

En parallèle, l’intéressé doit maintenir ses coordonnées à jour, se présenter aux rendez-vous, signaler immédiatement les empêchements et fournir les informations nécessaires à la poursuite de l’instruction.

Dans cette affaire, le tribunal a considéré que le demandeur avait manqué à cette obligation de collaboration.

La situation personnelle et familiale n’a pas suffi

Le demandeur demandait également que soient prises en considération son installation ancienne en Italie, sa qualité de père de famille et la nouvelle possibilité d’emploi qu’il avait trouvée après une période de chômage.

Le tribunal n’a pas estimé que ces éléments permettaient de surmonter l’obstacle procédural.

L’emploi, les liens familiaux et l’intégration sociale peuvent être pertinents pour apprécier si les conditions substantielles du renouvellement sont remplies. Ils ne suppriment toutefois pas l’obligation de se présenter personnellement pour l’identification.

L’administration ne peut pas examiner complètement une demande lorsque l’intéressé refuse, à plusieurs reprises, d’accomplir une étape essentielle de la procédure.

La décision ne signifie pas que les circonstances personnelles sont toujours sans importance. Elles pourraient être déterminantes lorsqu’un rendez-vous est manqué en raison d’une maladie, d’une urgence familiale grave ou d’un véritable problème de notification.

Aucune circonstance de ce type n’avait cependant été démontrée dans cette affaire.

Un avertissement pour les demandeurs de titres de séjour

Le jugement adresse un message direct aux ressortissants étrangers engagés dans une procédure de séjour.

Les droits doivent être protégés, mais les demandeurs doivent aussi collaborer activement.

Une seule absence ne devrait pas entraîner automatiquement la perte de la procédure. En revanche, des absences répétées et injustifiées peuvent légitimer l’archivage du dossier.

Lorsqu’une personne ne peut pas se présenter à un rendez-vous, elle doit contacter immédiatement le bureau de l’immigration, expliquer la raison de son absence et, si possible, produire des justificatifs.

Le silence constitue la pire solution.

La décision confirme que les procédures d’immigration ne peuvent pas être administrées comme si toute la responsabilité reposait exclusivement sur les autorités. L’administration doit respecter les garanties légales, mais le demandeur doit également accomplir les démarches nécessaires pour permettre à la procédure d’aboutir.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID : https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

Family reunification in Italy in 2026: the two-year residence rule, exceptions and practical steps

Family reunification in Italy in 2026: the two-year residence rule, exceptions and practical steps Family reunification remains one of the main legal routes for bringing close relatives to Italy, but the rules have become more demanding. In 2026, applicants must pay particular attention to the minimum period of lawful residence, housing requirements, income thresholds and the longer administrative deadline for the family reunification authorisation. This article concerns the ordinary family reunification procedure for a non-EU citizen who is lawfully residing in Italy and wants to reunite with non-EU family members under Articles 28 and 29 of Legislative Decree No. 286/1998. A different legal regime applies to family members of Italian and other EU citizens. Who can apply for family reunification? A non-EU citizen lawfully residing in Italy with a residence permit of at least one year may, in principle, apply for family reunification through the Sportello Unico per l’Immigrazione at the competent Prefecture. The family members who may normally be reunited are the spouse, provided that the spouse is at least 18 years old and the couple is not legally separated; unmarried minor children, including children of the spouse or children born outside marriage, subject to the consent of the other parent where required; dependent adult children who are unable to meet their essential needs because of a health condition resulting in total disability; and dependent parents in the circumstances specifically provided for by Article 29 of the Immigration Act. The two-year lawful residence rule One of the most important changes introduced in recent years is the requirement, in many cases, to have completed at least two years of lawful and uninterrupted residence in Italy before applying for family reunification. This means that holding a valid residence permit is not always sufficient by itself. For applications covered by the new rule, the applicant must also be able to show that the required two-year period has already been completed on the date on which the application is submitted. There are important exceptions. According to the current official guidance, the two-year requirement does not apply to beneficiaries of international protection and does not apply when the person to be reunited is a minor child. It is also considered inapplicable to EU Blue Card holders and to certain intra-corporate transferees, whose family rights are regulated by specific EU legislation. Because the applicability of the two-year rule depends on both the sponsor’s legal status and the family member concerned, it is advisable to verify the correct legal framework before filing the application rather than assuming that every family reunification case follows the same timetable. Housing requirements are now checked more strictly The sponsor must generally prove the availability of suitable accommodation. The housing must satisfy health and hygiene standards and the requirements for housing suitability. The current rules also require a more detailed check of the number of people who will occupy the property and of the minimum standards established by the applicable housing regulations. In practice, applicants should obtain the appropriate housing suitability certificate from the Municipality or the competent local authority and ensure that the number of current and future occupants is compatible with the size of the property. Problems with the housing documentation are a frequent cause of requests for additional documents and may significantly delay the procedure. There is a simplified rule when only one child under the age of 14 is being reunited with a parent: in that situation, the law allows the required housing documentation to be replaced in certain respects by the consent of the person who lawfully controls the accommodation. The exact documentation requested should nevertheless be checked with the competent Prefecture. Income: how the minimum threshold works The sponsor must normally show lawful annual income at least equal to the annual social allowance, increased by one half of that amount for each family member to be reunited. The income of family members already living with the sponsor may also be taken into account when properly documented. For 2026, the annual social allowance is €7,101.12. This means that the minimum income for one family member is normally calculated by adding one half of that amount to the basic annual allowance. The threshold then increases according to the number and composition of the family members concerned. Special rules apply where two or more children under 14 are being reunited. In addition, beneficiaries of refugee status or subsidiary protection are subject to a more favourable regime and are not required to prove the ordinary income and housing requirements for family reunification. The Prefecture may take up to 150 days to issue the authorisation The family reunification procedure begins with an online application for the nulla osta, the authorisation issued by the Sportello Unico per l’Immigrazione. The statutory deadline for issuing the nulla osta is now 150 days from the application. This is an important practical point. Families should not plan travel dates on the assumption that the authorisation will be issued within a few weeks. The legal deadline is substantially longer than in the past, and requests for additional documents may further affect the actual duration of the procedure. Once the nulla osta has been issued, the family member abroad must apply for the family reunification visa at the competent Italian embassy or consulate. Under the general rules on national visas, the prescribed deadline for a family reunification visa is 30 days from a complete and admissible application, although further checks may extend the practical processing time. What happens after arrival in Italy? After entering Italy with the family reunification visa, the family member must complete the residence procedure in Italy. The person is normally required to attend the Sportello Unico per l’Immigrazione and then submit the application for a residence permit for family reasons through the authorised postal procedure. The residence permit for family reasons gives broad rights. It allows access to employment, both employed and self-employed, access to education and vocational training, and access to the social and administrative services available under Italian law. Its duration is generally linked to the residence status of the family member who sponsored the reunification, within the limits established by the Immigration Act. What if the application or the visa is refused? A refusal should always be examined carefully. Family reunification is closely connected to the right to family life, and administrative decisions must therefore take account of the applicable legal requirements and the actual family circumstances. If the Prefecture refuses the nulla osta, or if the consular authority refuses a family reunification visa, judicial protection is available. In particular, disputes concerning family reunification are generally brought before the ordinary court, rather than following the ordinary administrative-court route used for many other types of visa refusals. Before starting litigation, however, it is essential to identify whether the problem concerns income, accommodation, proof of the family relationship, the two-year residence requirement, documentation from the country of origin or the interpretation of an exemption. Each issue requires a different legal response. A practical point before submitting the application The most useful approach is to treat family reunification as a procedure that must be prepared in advance. Before filing, the applicant should verify the exact residence status, calculate the relevant period of lawful stay, check whether an exemption from the two-year rule applies, obtain updated housing documentation, calculate the income threshold for the specific family composition and prepare foreign civil-status documents in the form required by the Italian authorities. A complete application does not guarantee immediate processing, but it greatly reduces the risk of avoidable requests for additional documents and makes it easier to challenge an unjustified delay or refusal if the administration does not correctly apply the law. Avv. Fabio Loscerbo Avvocato Cassazionista Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo ORCID: 0009-0004-7030-0428

 

Il ritardo amministrativo non può trasformarsi in causa di diniego del permesso di soggiorno

Il titolo per tirocinio, la successiva conversione per lavoro e il principio secondo cui l’Amministrazione non può trarre vantaggio dalla propria inerzia

Nota a TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 29 giugno 2026, n. 1260

Abstract

Con la sentenza 29 giugno 2026, n. 1260, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna ha annullato il diniego opposto dalla Questura di Bologna a una domanda di rilascio del permesso di soggiorno per tirocinio, presentata ai sensi dell’art. 39-bis, comma 1-quater, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286.

Il lavoratore straniero era entrato regolarmente in Italia, aveva presentato tempestivamente la domanda, aveva svolto integralmente e con esito positivo il tirocinio previsto dal visto e aveva successivamente stipulato un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato. L’Amministrazione aveva tuttavia definito il procedimento soltanto dopo la conclusione del tirocinio, contestando il mancato rinnovo del progetto formativo e l’assenza di una domanda di conversione del titolo in lavoro subordinato.

Il TAR ha escluso che il ritardo dell’Amministrazione possa essere utilizzato per negare il titolo richiesto o per imputare allo straniero la mancata attivazione di una conversione che presupponeva il previo rilascio del permesso per tirocinio. La pronuncia afferma così un principio di particolare rilievo sistematico: sebbene i termini di conclusione del procedimento non abbiano ordinariamente natura perentoria, l’inerzia amministrativa non può produrre effetti sostanziali sfavorevoli a carico del richiedente diligente.

1. La vicenda oggetto del giudizio

La controversia riguardava un cittadino straniero entrato regolarmente in Italia il 14 luglio 2024, munito di visto per studio e tirocinio.

Il progetto formativo, finalizzato all’acquisizione delle competenze relative alla qualifica regionale di operatore edile alle strutture, doveva svolgersi dal 2 agosto 2024 al 31 gennaio 2025. Il 9 agosto 2024, pochi giorni dopo l’inizio dell’attività, l’interessato aveva trasmesso alla Questura di Bologna la domanda per il rilascio del permesso di soggiorno previsto dall’art. 39-bis, comma 1-quater, del Testo unico sull’immigrazione.

Il successivo 17 settembre si era presentato presso l’Ufficio immigrazione per l’identificazione e i rilievi fotodattiloscopici. Il procedimento era dunque stato regolarmente avviato e il richiedente aveva adempiuto agli obblighi posti a suo carico.

Il tirocinio si era concluso positivamente il 31 gennaio 2025. Nonostante ciò, la Questura non aveva ancora rilasciato il permesso richiesto. Soltanto nell’estate del 2025, a circa un anno dalla presentazione della domanda e quando il progetto era ormai terminato da diversi mesi, l’Amministrazione aveva inviato il preavviso di rigetto, contestando la mancata documentazione del rinnovo del tirocinio.

Nel frattempo, l’interessato aveva consolidato il proprio percorso di inserimento professionale e, l’8 settembre 2025, aveva stipulato un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Il diniego definitivo, adottato il 31 marzo 2026 e notificato il 17 aprile successivo, si fondava essenzialmente su due elementi: la mancata proroga del tirocinio e l’assenza di una domanda di conversione del titolo per tirocinio in permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento e imponendo alla Questura di rivalutare l’istanza.

2. Il permesso di soggiorno per tirocinio

L’art. 39-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 disciplina l’ingresso e il soggiorno degli stranieri per finalità formative, comprendendo anche le ipotesi di tirocinio curriculare o formativo svolto sulla base di convenzioni e progetti approvati dalle autorità competenti.

Il comma 1-quater consente l’ingresso dello straniero per la partecipazione a un tirocinio funzionale al completamento di un percorso di formazione professionale. Il titolo di soggiorno è strettamente collegato alla durata e alle caratteristiche del progetto approvato.

Nella fattispecie esaminata, il visto era stato rilasciato per un tirocinio di sei mesi, dal 2 agosto 2024 al 31 gennaio 2025. Il progetto era stato effettivamente svolto e regolarmente completato.

Il presupposto sostanziale che aveva giustificato l’ingresso non era quindi venuto meno. Non si era verificata una rinuncia al tirocinio, un’interruzione anticipata o una difformità rispetto al progetto autorizzato.

L’unica anomalia derivava dal fatto che il procedimento amministrativo per il rilascio del permesso aveva avuto una durata superiore a quella dello stesso tirocinio.

La decisione del TAR muove proprio da tale constatazione: l’Amministrazione non può confondere la scadenza fisiologica del progetto con l’assenza originaria o sopravvenuta dei requisiti richiesti per il titolo.

3. Il carattere tempestivo della domanda

La domanda di permesso era stata presentata il 9 agosto 2024, quando il tirocinio era appena iniziato.

Il richiedente non aveva atteso la conclusione del progetto né aveva presentato tardivamente la richiesta. Aveva inoltre partecipato alla procedura di identificazione ed era rimasto in attesa della definizione della pratica.

L’elemento è decisivo ai fini dell’imputabilità del ritardo.

Quando la domanda è proposta tempestivamente e corredata dalla documentazione necessaria, l’eventuale sopravvenuta scadenza del progetto non può essere ricondotta alla condotta dello straniero. Essa costituisce il naturale effetto del decorso del tempo durante la pendenza del procedimento.

Diversamente, l’inerzia amministrativa finirebbe per svuotare retroattivamente l’utilità della domanda: il titolo sarebbe negato perché il periodo al quale si riferisce è terminato, ma tale periodo sarebbe terminato proprio perché l’Amministrazione non ha deciso in tempo.

Si creerebbe così un meccanismo circolare nel quale il ritardo diventa esso stesso la causa del rigetto.

4. Il preavviso di rigetto inviato dopo la conclusione del tirocinio

Il TAR attribuisce particolare rilievo all’incongruenza del preavviso di rigetto.

La comunicazione dei motivi ostativi, datata 29 luglio 2025, contestava la mancata documentazione del rinnovo del progetto di tirocinio conclusosi il 31 gennaio dello stesso anno.

La motivazione era irragionevole per una ragione elementare: il progetto non doveva necessariamente essere rinnovato. Esso aveva una durata prestabilita, conforme al visto e alla documentazione approvata, ed era stato portato regolarmente a termine.

La domanda non aveva per oggetto il rilascio di un permesso per un nuovo tirocinio o per la prosecuzione di quello originario. Riguardava il titolo corrispondente all’attività formativa già autorizzata e svolta.

Pretendere, a un anno dalla presentazione dell’istanza, la prova della proroga significava modificare successivamente l’oggetto del procedimento e introdurre un requisito non richiesto al momento della domanda.

Il vizio non era soltanto temporale. Era anche logico e motivazionale: l’Amministrazione aveva assunto come ostativa una circostanza — la conclusione del tirocinio nella data originariamente prevista — che dimostrava, al contrario, la corretta esecuzione del progetto.

5. I termini procedimentali non perentori e i limiti dell’inerzia amministrativa

Uno dei passaggi più importanti della sentenza riguarda la natura dei termini di conclusione del procedimento.

Il TAR riconosce che i termini entro i quali la Questura deve definire la domanda di permesso di soggiorno non hanno, in via generale, carattere perentorio. Il loro superamento non determina automaticamente la consumazione del potere amministrativo né il rilascio tacito del titolo.

Questa premessa, tuttavia, non consente all’Amministrazione di ignorare gli effetti sostanziali del ritardo.

La natura ordinatoria del termine significa che il provvedimento tardivo può ancora essere adottato. Non significa che l’Amministrazione possa valutare la domanda come se fosse stata presentata nel momento in cui decide, trascurando la situazione esistente al momento della sua proposizione.

Il potere deve essere esercitato tenendo conto della sequenza temporale reale:

• il richiedente era entrato con un visto valido;

• aveva presentato tempestivamente la domanda;

• aveva svolto regolarmente il tirocinio;

• il periodo formativo era terminato mentre il procedimento risultava ancora pendente;

• il permesso non era stato rilasciato esclusivamente per il ritardo dell’autorità competente.

Il ritardo non priva l’Amministrazione del potere, ma le impedisce di fondare il diniego sulle conseguenze temporali prodotte dalla propria inerzia.

6. Il principio secondo cui l’Amministrazione non può trarre vantaggio dal proprio ritardo

La sentenza applica, pur senza formularlo espressamente in questi termini, il principio generale secondo cui nessun soggetto può trarre vantaggio da una situazione determinata dal proprio comportamento.

Nel diritto amministrativo tale principio si collega alla buona fede, alla correttezza, alla tutela dell’affidamento e al divieto di aggravare ingiustificatamente la posizione del privato.

L’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 stabilisce che i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione devono essere improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.

La regola opera bilateralmente. Il privato deve presentare tempestivamente la domanda, collaborare all’istruttoria e comunicare gli elementi sopravvenuti. L’Amministrazione, dal canto suo, deve decidere in un tempo coerente con la natura del titolo richiesto e non può trasformare la propria inefficienza in un ostacolo per il richiedente.

Nel caso del tirocinio, il fattore temporale è parte integrante della fattispecie. Un procedimento che dura più del progetto formativo rischia di rendere strutturalmente impossibile il rilascio del titolo secondo la logica seguita dalla Questura.

Il TAR impedisce proprio questo risultato.

7. La durata breve del progetto e il dovere di tempestività

La durata semestrale del tirocinio rende particolarmente evidente la gravità del ritardo.

Una procedura relativa a un titolo collegato a un’attività di sei mesi non può essere gestita secondo tempi incompatibili con la finalità dell’ingresso. Qualora il provvedimento venga adottato dopo uno o due anni, il titolo rischia di perdere qualsiasi utilità pratica.

La tempestività amministrativa assume dunque, in tali procedimenti, una valenza sostanziale.

Non si tratta soltanto di rispettare un termine astratto, ma di evitare che il diritto riconosciuto dall’ordinamento venga reso ineffettivo. La durata del procedimento deve essere ragionevolmente proporzionata alla durata dell’attività che legittima il soggiorno.

Quanto più breve è il progetto, tanto maggiore è l’esigenza di una definizione rapida.

Un permesso per tirocinio rilasciato dopo la conclusione del tirocinio può conservare un’utilità giuridica, soprattutto ai fini della ricostruzione della regolarità del soggiorno e della successiva conversione. Tuttavia, il ritardo compromette la funzione primaria del titolo e crea ostacoli successivi non imputabili allo straniero.

8. La conversione in lavoro subordinato e il necessario titolo presupposto

Il secondo fondamento del diniego riguardava la mancata presentazione di una domanda di conversione in lavoro subordinato.

Anche questa motivazione è stata giudicata illegittima.

La conversione presuppone l’esistenza del titolo da convertire. Non si può rimproverare allo straniero di non avere convertito un permesso che l’Amministrazione non aveva ancora rilasciato.

Il ragionamento della Questura produceva un paradosso:

1. il permesso per tirocinio non veniva rilasciato durante il periodo formativo;

2. lo straniero non poteva disporre materialmente del titolo;

3. successivamente gli veniva contestato di non averne chiesto la conversione;

4. la mancata conversione era utilizzata per giustificare il diniego della domanda originaria.

Il TAR interrompe tale circolo, riconoscendo che l’impossibilità di attivare tempestivamente la conversione derivava dal ritardo amministrativo.

La sentenza non afferma che la stipulazione di un contratto di lavoro produca automaticamente la conversione. Ribadisce, però, che l’Amministrazione deve rivalutare la vicenda senza attribuire allo straniero le conseguenze della mancata disponibilità del titolo presupposto.

9. La sopravvenienza del contratto di lavoro

L’8 settembre 2025 il ricorrente aveva stipulato un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Tale circostanza dimostrava che il progetto formativo aveva prodotto un risultato coerente con la sua finalità: l’acquisizione di competenze spendibili nel mercato del lavoro e il successivo inserimento occupazionale.

Il contratto non modificava retroattivamente i requisiti della domanda per tirocinio, ma costituiva un elemento sopravvenuto che l’Amministrazione avrebbe dovuto considerare nella complessiva rivalutazione della posizione.

L’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998 impone infatti, in determinati procedimenti, di tenere conto degli elementi sopravvenuti che consentano il rilascio di un titolo diverso rispetto a quello inizialmente richiesto.

Il principio generale è quello della conservazione della regolarità del soggiorno quando lo straniero abbia acquisito nuovi requisiti prima della conclusione del procedimento.

La sentenza non dispone direttamente il rilascio di un permesso per lavoro subordinato, ma impone una nuova valutazione che non potrà ignorare l’effettivo svolgimento del tirocinio e la successiva instaurazione del rapporto lavorativo.

10. La tutela dell’affidamento dello straniero

Il richiedente era entrato in Italia sulla base di un visto rilasciato dalle autorità consolari italiane. Aveva svolto l’attività prevista, presentato la domanda, partecipato agli adempimenti identificativi e sollecitato più volte la definizione della pratica.

Il comportamento complessivo era dunque idoneo a fondare un affidamento qualificato sulla regolare conclusione del procedimento.

La tutela dell’affidamento non comporta il diritto automatico al permesso quando manchino i presupposti sostanziali. Impedisce però che l’interessato venga penalizzato per il solo fatto che l’Amministrazione non abbia verificato quei presupposti nei tempi ragionevoli.

L’affidamento assume una consistenza ancora maggiore quando il privato abbia organizzato il proprio percorso di vita sulla base di atti provenienti dalle autorità italiane: visto, progetto approvato, ingresso autorizzato e avvio della procedura di soggiorno.

Il diniego tardivo incide non soltanto sulla posizione amministrativa, ma anche sull’inserimento lavorativo e sulla continuità del progetto migratorio legittimamente avviato.

11. Il difetto di motivazione

Il TAR accoglie anche la censura relativa alla carenza motivazionale.

Dal provvedimento non emergeva con sufficiente chiarezza quale fosse l’effettiva ragione del rigetto.

La Questura richiamava contemporaneamente:

• la conclusione del tirocinio;

• la mancata proroga del progetto;

• l’esistenza di un contratto di lavoro;

• la limitata contribuzione risultante all’INPS;

• l’assenza di una domanda di conversione;

• la mancanza dei requisiti per il rilascio o per un titolo analogo.

La pluralità degli elementi non rendeva più completa la motivazione. Al contrario, impediva di individuare il presupposto giuridico realmente decisivo.

Una motivazione amministrativa deve consentire al destinatario di comprendere il percorso logico e normativo seguito dall’autorità. Non può limitarsi ad accumulare dati eterogenei senza chiarire quale disposizione sia stata applicata e perché gli elementi favorevoli siano stati ritenuti insufficienti.

Nel caso concreto, il dato centrale — il tirocinio regolarmente concluso — veniva paradossalmente utilizzato come argomento sfavorevole.

12. L’annullamento e il riesercizio del potere

Il TAR non ha ordinato il rilascio immediato del permesso.

Ha annullato il diniego e imposto alla Questura di rivalutare l’istanza.

La distinzione è rilevante. Il giudice amministrativo ha accertato l’illegittimità dei motivi utilizzati, ma ha lasciato all’Amministrazione il compito di verificare nuovamente la sussistenza di tutti i requisiti e di individuare il titolo eventualmente rilasciabile.

Nel nuovo procedimento, la Questura dovrà attenersi ai principi affermati dalla sentenza:

• non potrà considerare ostativa la conclusione del tirocinio avvenuta secondo il progetto;

• non potrà contestare la mancata proroga come requisito della domanda originaria;

• non potrà imputare allo straniero la mancata conversione di un permesso mai rilasciato;

• dovrà valutare la domanda con riferimento alla situazione esistente al momento della sua presentazione;

• dovrà tenere conto degli elementi sopravvenuti rilevanti, compreso il rapporto di lavoro.

L’annullamento produce quindi un obbligo conformativo preciso, pur senza predeterminare integralmente l’esito finale.

13. La portata generale della sentenza

La pronuncia non riguarda soltanto i permessi per tirocinio.

Il principio affermato può assumere rilievo in tutti i procedimenti nei quali il requisito sostanziale abbia una durata temporalmente limitata: lavoro stagionale, corsi di studio, progetti formativi, attività di ricerca, volontariato e altre categorie di ingresso speciale.

In tali casi, il ritardo amministrativo può determinare la scadenza dell’attività prima del rilascio del titolo. Se la conclusione naturale del progetto venisse sempre considerata ostativa, l’Amministrazione potrebbe rendere inutilizzabile qualunque domanda semplicemente non decidendola in tempo.

Il diritto amministrativo non può ammettere un simile risultato.

La valutazione deve essere riferita al momento in cui la domanda è stata presentata e deve distinguere tra la mancanza originaria dei requisiti e la loro fisiologica evoluzione durante il procedimento.

La sopravvenienza non può essere letta in modo avulso dalla causa che l’ha determinata. Quando la scadenza è intervenuta durante un ritardo non imputabile all’interessato, deve essere preservata l’utilità giuridica dell’istanza.

14. Considerazioni conclusive

La sentenza n. 1260 del 2026 affronta un problema ricorrente dell’amministrazione dell’immigrazione: la distanza tra la durata formale dei procedimenti e la durata reale dei progetti che giustificano l’ingresso.

Il TAR afferma un principio netto. La non perentorietà dei termini procedimentali non attribuisce alla pubblica amministrazione il potere di far ricadere sullo straniero le conseguenze del proprio ritardo.

Il richiedente aveva presentato tempestivamente la domanda, svolto regolarmente il tirocinio e successivamente ottenuto un contratto di lavoro. Il mancato rilascio del permesso nei tempi utili non dipendeva dalla sua condotta.

La Questura non poteva quindi negare il titolo perché il tirocinio si era concluso secondo il programma, né contestare l’assenza di una conversione che presupponeva un permesso mai materialmente rilasciato.

La decisione valorizza la buona fede procedimentale e restituisce concretezza al principio di effettività della tutela amministrativa. Un diritto riconosciuto dalla legge non può essere neutralizzato attraverso una durata del procedimento incompatibile con la sua funzione.

Il vero nodo non è soltanto la tardività del provvedimento, ma il modo in cui il tempo amministrativo incide sulle situazioni giuridiche personali. La pendenza della domanda deve proteggere il richiedente diligente, non trasformarsi in una zona di incertezza dalla quale l’Amministrazione possa successivamente ricavare la ragione del diniego.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

Permesso unico lavoro 2026: trenta giorni per il rilascio e nuovi obblighi per il datore

Dal 4 giugno 2026 sono in vigore le nuove regole sul permesso unico lavoro introdotte dal D.Lgs. 16 aprile 2026, n. 83, che ha recepito la direttiva (UE) 2024/1233. La novità più concreta riguarda il tempo entro cui la Questura deve rilasciare il permesso dopo il completamento della domanda: trenta giorni. Cambiano anche i tempi dei rinnovi e aumentano gli obblighi informativi del datore di lavoro.

Trenta giorni per il rilascio del permesso unico

Per chi entra in Italia per lavoro subordinato, il procedimento resta diviso in due fasi: il nulla osta allo Sportello Unico per l’Immigrazione e il successivo rilascio del permesso di soggiorno da parte della Questura. Il termine per il nulla osta resta di sessanta giorni; quello per il permesso unico è ora di trenta giorni dal completamento della domanda.

Questo dato va letto con attenzione. Il termine non decorre semplicemente dal giorno in cui il lavoratore entra in Italia o manifesta l’intenzione di ottenere il titolo: la legge fa riferimento al completamento della domanda. Per questo è importante conservare ricevute, convocazioni e prova della consegna dei documenti. In caso di ritardo, la prima verifica da compiere riguarda proprio la data in cui l’amministrazione può considerare completa l’istanza.

Si può lavorare mentre si aspetta il permesso?

Durante l’attesa, la ricevuta della domanda di rilascio, rinnovo o conversione continua ad avere un ruolo essenziale. Quando ricorrono le condizioni previste dall’art. 5, comma 9-bis, del Testo Unico Immigrazione, il lavoratore può svolgere attività lavorativa anche nelle more del rilascio materiale del permesso.

La nuova disciplina conferma espressamente l’applicazione di questa regola anche al permesso unico lavoro. Il documento materialmente rilasciato dalla Questura resta naturalmente necessario per la stabilità del soggiorno, ma il ritardo amministrativo non deve tradursi automaticamente nell’impossibilità di lavorare quando la domanda è stata regolarmente presentata e il lavoratore dispone della relativa ricevuta.

Rinnovi: il procedimento passa a novanta giorni

Per i rinnovi e per i permessi ordinari il termine del procedimento è stato portato da sessanta a novanta giorni. L’art. 5, comma 4, del D.Lgs. n. 286/1998 indica inoltre novanta giorni, anziché sessanta, come anticipo per la richiesta di rinnovo.

In pratica, diventa ancora più opportuno muoversi con largo anticipo, soprattutto nelle province in cui gli appuntamenti in Questura vengono fissati a distanza di settimane o mesi. La scadenza stampata sul permesso non dovrebbe essere il momento in cui si inizia a cercare un appuntamento: è preferibile attivarsi prima e conservare la prova di ogni tentativo di prenotazione o di ogni comunicazione inviata all’amministrazione.

Il datore deve informare il lavoratore

Il D.Lgs. n. 83/2026 introduce anche un obbligo significativo per il datore di lavoro: deve informare tempestivamente il cittadino straniero di ogni comunicazione ricevuta in relazione all’iter del nulla osta. Il passaggio è particolarmente importante nei procedimenti del decreto flussi, nei quali il lavoratore, trovandosi ancora all’estero, dipende spesso dalle informazioni ricevute dal datore italiano.

Rimane inoltre fermo l’obbligo del datore di confermare la richiesta di nulla osta entro quindici giorni dalla comunicazione della conclusione degli accertamenti sulla domanda di visto. In assenza di conferma, la richiesta si considera rifiutata e il nulla osta eventualmente già rilasciato viene revocato.

Una volta entrato in Italia, datore e lavoratore devono sottoscrivere il contratto di soggiorno entro quindici giorni e trasmetterlo allo Sportello Unico secondo le modalità previste. Nelle more della sottoscrizione, il nulla osta consente comunque lo svolgimento dell’attività lavorativa sul territorio nazionale.

Perdere il lavoro non significa perdere automaticamente il permesso

La disciplina conferma un principio fondamentale: la perdita del posto di lavoro non comporta automaticamente la revoca del permesso di soggiorno del lavoratore straniero né dei permessi dei familiari legalmente soggiornanti.

Il lavoratore che perde l’occupazione, anche per dimissioni, può rendere la dichiarazione di immediata disponibilità e beneficiare delle tutele previste dalla normativa sul lavoro per il periodo stabilito dall’art. 22 del Testo Unico Immigrazione. È quindi importante non confondere la cessazione del rapporto di lavoro con la cessazione immediata della regolarità del soggiorno.

Cosa fare se la Questura non rilascia il permesso nei tempi

Le nuove regole rendono più importante documentare con precisione ogni passaggio della procedura. Quando il termine di trenta giorni è decorso dopo il completamento della domanda senza rilascio del permesso, oppure quando le comunicazioni del datore o dello Sportello Unico non arrivano, è opportuno verificare lo stato del procedimento e valutare un sollecito formale.

Il punto decisivo è individuare la fase esatta in cui la pratica si trova, perché nulla osta, visto, contratto di soggiorno e permesso sono momenti diversi, con competenze e termini differenti. Un ritardo della Questura non può essere trattato nello stesso modo di un blocco presso lo Sportello Unico o di una mancata conferma del datore di lavoro.

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428

 

Italie : le tribunal valide la clôture d’une demande de renouvellement après quatre rendez-vous manqués

Un tribunal administratif italien a confirmé la clôture d’une procédure de renouvellement de titre de séjour après que le demandeur ne s’est pas présenté à quatre rendez-vous distincts consacrés à son identification et au relevé de ses empreintes digitales.

Par le jugement n° 1315 du 10 juillet 2026, le Tribunal administratif régional d’Émilie-Romagne a rejeté le recours formé par un ressortissant marocain contre la décision de la préfecture de police de Bologne d’archiver sa demande de renouvellement d’un titre de séjour pour travail salarié.

La décision trace une limite claire entre les droits reconnus aux ressortissants étrangers dans les procédures d’immigration et leur devoir de collaboration avec l’administration. Selon le tribunal, le demandeur ne peut pas exiger que la procédure demeure ouverte indéfiniment lorsqu’il ignore plusieurs convocations officielles sans fournir aucune explication.

Quatre rendez-vous manqués

Le demandeur avait présenté sa demande de renouvellement au moyen du kit postal prévu pour les procédures relatives aux titres de séjour.

Il avait été convoqué une première fois auprès du bureau de l’immigration de Bologne le 18 juin 2024 afin de procéder à son identification et au relevé de ses empreintes digitales. Après son absence, l’administration avait fixé trois nouveaux rendez-vous : le 6 août 2024, le 18 septembre 2024 et le 21 janvier 2026.

Le demandeur ne s’est présenté à aucun de ces rendez-vous.

La préfecture de police a donc décidé d’archiver le dossier, en considérant que la procédure ne pouvait pas être reportée indéfiniment et que l’absence d’identification empêchait matériellement la poursuite de l’instruction.

L’intéressé a contesté cette décision en soutenant que l’archivage était disproportionné et qu’un nouveau rendez-vous aurait encore pu être fixé. Il a également invoqué l’absence de communication préalable des motifs de rejet et demandé que soient prises en considération sa situation personnelle et familiale.

Le tribunal a rejeté ces arguments.

Le relevé des empreintes n’est pas une simple formalité

Le jugement souligne que l’identification personnelle et le relevé des empreintes digitales constituent des étapes essentielles de la procédure de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour.

La présentation de la demande par voie postale ne représente que la première phase de la procédure. Le ressortissant étranger doit ensuite se présenter personnellement afin que l’administration puisse vérifier son identité, recueillir les données biométriques nécessaires et effectuer les contrôles requis pour la délivrance du titre électronique.

Sans la présence du demandeur, la procédure ne peut pas être achevée.

Une seule absence peut être justifiée par une maladie, une erreur de communication ou une difficulté temporaire. Dans cette affaire, toutefois, le demandeur avait manqué quatre rendez-vous sur une période d’environ dix-huit mois sans fournir de raison valable.

Pour le tribunal, il ne s’agissait donc plus d’une irrégularité procédurale mineure, mais d’une absence prolongée de collaboration.

Une mesure jugée proportionnée

Le demandeur soutenait que l’archivage du dossier constituait une mesure excessive, car l’administration aurait pu fixer un autre rendez-vous.

Le tribunal a cependant observé que cette solution avait déjà été appliquée à trois reprises.

Après la première absence, la préfecture de police n’avait pas immédiatement rejeté la demande. Elle avait au contraire renouvelé les convocations, offrant ainsi plusieurs possibilités supplémentaires au demandeur de compléter les formalités nécessaires.

La décision finale a donc été considérée comme proportionnée.

Le principe de proportionnalité impose à l’administration de choisir une mesure adaptée, nécessaire et non excessivement préjudiciable. Il ne l’oblige toutefois pas à répéter indéfiniment le même acte lorsque l’intéressé demeure inactif.

Selon le jugement, l’administration avait déjà appliqué à plusieurs reprises la solution la moins contraignante avant de décider de clôturer la procédure.

La procédure ne pouvait pas rester ouverte indéfiniment

Le tribunal s’est également fondé sur l’obligation générale de l’administration de conclure les procédures par une décision expresse.

En droit administratif italien, une autorité publique ne peut pas laisser une demande en suspens pendant une durée indéterminée.

Lorsqu’une demande ne peut plus être instruite en raison de l’absence d’un élément essentiel, l’administration peut conclure la procédure par une décision simplifiée.

Dans cette affaire, l’élément manquant n’était pas un simple document. Il s’agissait de la présence personnelle du demandeur, indispensable pour vérifier son identité et recueillir ses données biométriques.

La préfecture de police pouvait donc légitimement constater que la demande n’était plus susceptible d’être traitée.

Aucune obligation de notification en mains propres

Le demandeur soutenait également que seule une notification remise personnellement aurait permis de garantir la connaissance effective des rendez-vous.

Le tribunal a rejeté cet argument, car aucune disposition légale n’impose que les convocations pour le relevé des empreintes soient remises en mains propres.

En l’absence de règle spéciale, les dispositions ordinaires relatives aux communications administratives s’appliquent.

Le demandeur n’avait pas démontré que les convocations avaient été envoyées à une adresse erronée ou qu’elles ne lui étaient jamais parvenues. Il contestait uniquement leur mode de transmission.

Le tribunal a donc considéré que les quatre convocations avaient été régulièrement communiquées.

Les convocations répétées ont assuré le contradictoire

Un autre grief concernait l’absence d’un avertissement formel avant l’archivage du dossier.

Le tribunal a estimé que les quatre convocations avaient déjà donné au demandeur des possibilités suffisantes de participer à la procédure.

Une convocation pour le relevé des empreintes ne correspond pas exactement à une communication formelle des motifs de rejet. Toutefois, dans les circonstances particulières de l’affaire, le tribunal a adopté une approche concrète.

Le demandeur avait été invité à plusieurs reprises à accomplir l’acte indispensable au renouvellement. Il avait ignoré les quatre convocations sans jamais contacter l’administration pour expliquer son absence ou solliciter un report.

Le tribunal en a déduit que l’administration avait déjà épuisé toute forme raisonnable de dialogue avec l’intéressé.

Collaboration et bonne foi concernent aussi les ressortissants étrangers

L’un des passages les plus importants du jugement concerne les principes de collaboration et de bonne foi.

Le droit administratif italien prévoit que les relations entre les particuliers et l’administration doivent être fondées sur la collaboration et la bonne foi.

Le tribunal précise que ce principe s’applique également aux ressortissants étrangers qui demandent la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour.

Cette obligation est réciproque.

L’administration doit agir correctement, fournir des informations compréhensibles, communiquer régulièrement les rendez-vous et examiner les difficultés réelles invoquées par le demandeur.

En parallèle, l’intéressé doit maintenir ses coordonnées à jour, se présenter aux rendez-vous, signaler immédiatement les empêchements et fournir les informations nécessaires à la poursuite de l’instruction.

Dans cette affaire, le tribunal a considéré que le demandeur avait manqué à cette obligation de collaboration.

La situation personnelle et familiale n’a pas suffi

Le demandeur demandait également que soient prises en considération son installation ancienne en Italie, sa qualité de père de famille et la nouvelle possibilité d’emploi qu’il avait trouvée après une période de chômage.

Le tribunal n’a pas estimé que ces éléments permettaient de surmonter l’obstacle procédural.

L’emploi, les liens familiaux et l’intégration sociale peuvent être pertinents pour apprécier si les conditions substantielles du renouvellement sont remplies. Ils ne suppriment toutefois pas l’obligation de se présenter personnellement pour l’identification.

L’administration ne peut pas examiner complètement une demande lorsque l’intéressé refuse, à plusieurs reprises, d’accomplir une étape essentielle de la procédure.

La décision ne signifie pas que les circonstances personnelles sont toujours sans importance. Elles pourraient être déterminantes lorsqu’un rendez-vous est manqué en raison d’une maladie, d’une urgence familiale grave ou d’un véritable problème de notification.

Aucune circonstance de ce type n’avait cependant été démontrée dans cette affaire.

Un avertissement pour les demandeurs de titres de séjour

Le jugement adresse un message direct aux ressortissants étrangers engagés dans une procédure de séjour.

Les droits doivent être protégés, mais les demandeurs doivent aussi collaborer activement.

Une seule absence ne devrait pas entraîner automatiquement la perte de la procédure. En revanche, des absences répétées et injustifiées peuvent légitimer l’archivage du dossier.

Lorsqu’une personne ne peut pas se présenter à un rendez-vous, elle doit contacter immédiatement le bureau de l’immigration, expliquer la raison de son absence et, si possible, produire des justificatifs.

Le silence constitue la pire solution.

La décision confirme que les procédures d’immigration ne peuvent pas être administrées comme si toute la responsabilité reposait exclusivement sur les autorités. L’administration doit respecter les garanties légales, mais le demandeur doit également accomplir les démarches nécessaires pour permettre à la procédure d’aboutir.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID : https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

Permesso di soggiorno e ritardi amministrativi: perché documentare ogni passaggio

Quando una procedura per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno subisce ritardi, diventa essenziale conservare una traccia completa delle attività svolte e delle comunicazioni con l’amministrazione.

La documentazione diventa parte della tutela

Ricevute, comunicazioni PEC, richieste di appuntamento, solleciti e riscontri della Questura possono assumere un valore concreto quando occorre dimostrare che il richiedente ha agito tempestivamente e che il ritardo non è a lui imputabile.

In materia di immigrazione, infatti, la corretta ricostruzione cronologica del procedimento può essere decisiva sia nella fase amministrativa sia nell’eventuale successivo contenzioso.

Quando il ritardo dell’amministrazione incide sulla vita quotidiana

Un procedimento che si prolunga può produrre conseguenze sul lavoro, sulla possibilità di viaggiare, sui rapporti familiari e sull’accesso ad altri diritti. Per questo è importante non limitarsi ad attendere, ma documentare ogni passaggio e utilizzare gli strumenti previsti dall’ordinamento per sollecitare l’amministrazione.

Una gestione ordinata della pratica non elimina i tempi amministrativi, ma consente di affrontarli con strumenti giuridici più solidi.

---

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista presso il Registro per la trasparenza dell’Unione europea in materia di Migrazione e Asilo, n. 280782895721-36
ORCID 0009-0004-7030-0428

 

L’archiviazione della procedura di ingresso per lavoro stagionale e il valore sostanziale del contraddittorio procedimentale

Nota a TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 10 luglio 2026, n. 1318

Abstract

Con la sentenza 10 luglio 2026, n. 1318, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna ha annullato il provvedimento con cui lo Sportello unico per l’immigrazione di Rimini aveva archiviato una procedura di ingresso per lavoro stagionale a causa della mancata trasmissione, entro il termine di quindici giorni, del contratto di soggiorno sottoscritto dalle parti.

La decisione assume particolare rilievo perché riconosce natura sostanziale, e non meramente formale, alla comunicazione di avvio del procedimento e al preavviso di rigetto. Quando l’art. 22, comma 5-ter, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 consente al lavoratore di dimostrare che il ritardo non gli è imputabile o dipende da forza maggiore, l’Amministrazione deve necessariamente informare le parti del mancato ricevimento del contratto. L’archiviazione automatica, fondata sul solo dato informatico e non preceduta dal contraddittorio, impedisce l’esercizio di una facoltà difensiva espressamente riconosciuta dalla legge.

1. La vicenda sottoposta al TAR

La controversia riguardava un cittadino egiziano ammesso in Italia per lavoro stagionale ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 286 del 1998.

Lo Sportello unico per l’immigrazione di Rimini aveva rilasciato il nulla osta all’assunzione in favore di una società operante nel settore alberghiero. Sulla base di tale autorizzazione, l’Ambasciata d’Italia al Cairo aveva rilasciato il visto di ingresso e il lavoratore era entrato nel territorio nazionale il 23 marzo 2026.

Il 30 marzo 2026, dunque entro quindici giorni dall’ingresso, il datore di lavoro e il lavoratore avevano sottoscritto in forma analogica il contratto di soggiorno. La documentazione era stata successivamente affidata a un’associazione datoriale incaricata di curare gli adempimenti relativi alla procedura del decreto flussi. Il 1° aprile 2026 il lavoratore era stato inoltre regolarmente assunto.

Nonostante tali circostanze, il 12 aprile 2026 lo Sportello unico aveva disposto l’archiviazione della pratica, rilevando che il contratto di soggiorno sottoscritto digitalmente non risultava trasmesso entro il termine previsto dall’art. 22, commi 5-ter e 6, del Testo unico sull’immigrazione.

L’archiviazione non era stata preceduta né dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, né dal preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della medesima legge.

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando l’archiviazione e imponendo all’Amministrazione di riaprire il procedimento, assegnando alle parti un termine preciso per produrre il contratto adeguatamente sottoscritto e concludendo la procedura mediante il rilascio degli atti dovuti, qualora ne ricorrano i presupposti.

2. Il quadro normativo: il termine di quindici giorni

La disciplina applicabile è contenuta principalmente nell’art. 22 del d.lgs. n. 286 del 1998, richiamato anche in materia di lavoro stagionale dall’art. 24 dello stesso decreto.

Il comma 6 dell’art. 22 stabilisce che, entro quindici giorni dall’ingresso del lavoratore straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore devono sottoscrivere il contratto di soggiorno. Il documento deve essere quindi trasmesso telematicamente allo Sportello unico per l’immigrazione a cura del datore di lavoro.

Il precedente comma 5-ter prevede il rifiuto o la revoca del nulla osta quando il contratto di soggiorno non sia trasmesso nel termine previsto. La disposizione introduce, tuttavia, un’espressa clausola di salvaguardia: la conseguenza sfavorevole non opera quando il ritardo dipenda da cause di forza maggiore o, comunque, da circostanze non imputabili al lavoratore.

Il dato normativo è decisivo. Il legislatore non ha configurato il termine come un meccanismo di decadenza assoluto e insuperabile. Ha invece introdotto una disciplina articolata, che impone di distinguere tra il mero inadempimento e il ritardo giustificato.

Ne deriva che l’Amministrazione non può arrestarsi al dato informatico della mancata ricezione del contratto. Deve verificare le ragioni dell’omissione e, soprattutto, consentire alle parti di rappresentarle.

3. Il contraddittorio come condizione necessaria per applicare la clausola di non imputabilità

Il nucleo centrale della decisione risiede nel rapporto tra la clausola di non imputabilità prevista dall’art. 22, comma 5-ter, e le garanzie partecipative disciplinate dalla legge n. 241 del 1990.

Il TAR afferma che la comunicazione di avvio del procedimento o il preavviso di rigetto assumono, in questa materia, un valore sostanziale. Non si tratta di adempimenti formali che possono essere omessi senza conseguenze, ma di strumenti indispensabili per rendere concretamente esercitabile una facoltà riconosciuta dalla legge.

Il lavoratore può dimostrare che il ritardo non gli è imputabile soltanto se viene informato che il contratto non risulta pervenuto allo Sportello unico. In assenza di tale comunicazione, egli non può conoscere l’esistenza dell’anomalia, produrre la documentazione già sottoscritta, chiarire le responsabilità del datore di lavoro o dell’intermediario incaricato, dimostrare un errore tecnico o chiedere la rimessione in termini.

La clausola di non imputabilità presuppone quindi, logicamente e giuridicamente, un contraddittorio preventivo.

Non è sufficiente che la legge riconosca astrattamente la possibilità di giustificare il ritardo. Tale possibilità deve essere resa effettiva attraverso un procedimento che consenta all’interessato di conoscere la contestazione e di interloquire con l’Amministrazione prima dell’adozione della misura sfavorevole.

4. Gli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241 del 1990

La sentenza richiama implicitamente la funzione complementare degli artt. 7 e 10-bis della legge generale sul procedimento amministrativo.

L’art. 7 impone la comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. L’art. 10-bis, nei procedimenti a istanza di parte, obbliga l’Amministrazione a comunicare tempestivamente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, consentendo agli interessati di presentare osservazioni e documenti.

Nel caso esaminato, la pratica era stata archiviata senza che il lavoratore e il datore fossero previamente informati del mancato ricevimento del contratto.

Tale omissione aveva impedito alle parti di evidenziare elementi potenzialmente decisivi: la sottoscrizione del contratto entro il termine, l’effettiva instaurazione del rapporto di lavoro e l’affidamento della trasmissione a un soggetto incaricato della gestione della pratica.

L’intervento partecipativo avrebbe dunque potuto incidere sul contenuto della decisione. Per questo motivo non poteva trovare applicazione la regola di conservazione prevista dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990.

Il provvedimento non aveva un contenuto inevitabile, perché la stessa norma sostanziale imponeva di valutare le ragioni del ritardo e la sua imputabilità al lavoratore.

5. L’inadeguatezza del gestionale ministeriale non giustifica la violazione della legge

Particolarmente significativo è il passaggio nel quale il TAR esclude qualsiasi rilevanza giuridica alla circostanza che il sistema informatico ministeriale non prevedesse l’invio automatico del preavviso di archiviazione.

La Prefettura aveva rappresentato che il gestionale utilizzato per le procedure relative al decreto flussi non contemplava, in caso di archiviazione ai sensi dell’art. 22, commi 5-ter e 6, la notifica di un preavviso.

Il Collegio ha correttamente osservato che l’organizzazione tecnica dell’Amministrazione non può derogare alla legge.

Il principio è di portata generale. La digitalizzazione del procedimento amministrativo deve essere modellata sulle garanzie procedimentali, non può sostituirle né ridurle. Un sistema informatico che non consenta l’esercizio del contraddittorio non rende legittima l’omissione: dimostra, al contrario, l’inadeguatezza dello strumento rispetto alla disciplina normativa.

L’algoritmo o il gestionale non possono trasformare una valutazione giuridica individualizzata in un automatismo espulsivo o decadenziale. La procedura telematica deve consentire di distinguere il ritardo colpevole da quello giustificato, perché tale distinzione è imposta direttamente dalla legge.

6. La non imputabilità al lavoratore

La sentenza assume rilievo anche perché ribadisce la centralità della posizione personale del lavoratore.

La trasmissione telematica del contratto è materialmente rimessa al datore di lavoro. Nel caso concreto, inoltre, la documentazione era stata affidata a una struttura incaricata della gestione della pratica. Il lavoratore non disponeva pertanto del controllo diretto sull’adempimento informatico.

La clausola dell’art. 22, comma 5-ter, tutela proprio questa situazione. Il lavoratore straniero non può essere automaticamente penalizzato per omissioni, errori o ritardi riconducibili al datore, al professionista, all’associazione di categoria o al funzionamento del sistema informatico.

La verifica dell’imputabilità deve essere concreta.

Occorre accertare se il lavoratore abbia sottoscritto tempestivamente il contratto, abbia comunicato il proprio ingresso, si sia reso disponibile all’assunzione e abbia collaborato alla procedura. Qualora tali adempimenti risultino assolti, la mera mancata trasmissione telematica non può produrre automaticamente la perdita del nulla osta.

La soluzione opposta finirebbe per attribuire al lavoratore una responsabilità oggettiva per attività che la legge pone prevalentemente a carico di altri soggetti.

7. L’effettiva instaurazione del rapporto di lavoro

Un ulteriore elemento di rilievo era rappresentato dall’avvenuta assunzione del lavoratore.

Il rapporto di lavoro era stato instaurato il 1° aprile 2026, in conformità al nulla osta rilasciato. Non si era quindi in presenza di una procedura fittizia, di un datore irreperibile o di un’offerta di lavoro priva di concretezza.

Il provvedimento di archiviazione aveva colpito una procedura nella quale il presupposto sostanziale dell’ingresso — l’esistenza di un’effettiva occupazione stagionale — risultava realizzato.

Ciò non rende irrilevante il rispetto delle formalità previste dal Testo unico, ma impone un’applicazione ragionevole e proporzionata della disciplina.

Quando il contratto è stato sottoscritto, il lavoratore è stato assunto e il ritardo riguarda esclusivamente la trasmissione del documento, l’Amministrazione deve privilegiare la regolarizzazione dell’adempimento rispetto alla definitiva chiusura della procedura.

L’archiviazione automatica avrebbe prodotto un risultato contrario alla finalità della stessa disciplina dei flussi: impedire il rilascio del permesso di soggiorno a un lavoratore regolarmente entrato e già effettivamente occupato.

8. Il riesercizio del potere amministrativo

L’annullamento disposto dal TAR non comporta il rilascio automatico del titolo di soggiorno.

Il giudice ha imposto all’Amministrazione di riesercitare il proprio potere nel rispetto dei criteri indicati in motivazione. In particolare, lo Sportello unico dovrà riavviare il procedimento, assegnare alle parti un termine preciso per produrre il contratto correttamente sottoscritto e verificare la sussistenza degli ulteriori requisiti richiesti dalla legge.

La pronuncia mantiene quindi fermo il potere di controllo dell’Amministrazione, ma ne corregge le modalità di esercizio.

Non viene eliminato l’obbligo di sottoscrivere e trasmettere il contratto. Viene escluso che la mancata ricezione possa determinare l’archiviazione immediata senza informare gli interessati e senza consentire loro di dimostrare la non imputabilità del ritardo.

Si realizza così un equilibrio tra l’esigenza di certezza e celerità delle procedure e la tutela effettiva del lavoratore straniero.

9. Il consolidamento dell’orientamento del TAR Emilia-Romagna

La sentenza n. 1318 del 2026 non costituisce una decisione isolata.

Il Collegio richiama espressamente le precedenti sentenze della stessa Sezione n. 409 dell’11 marzo 2026 e n. 1034 del 3 giugno 2026. Si va quindi consolidando un orientamento secondo il quale l’omissione del preavviso è illegittima quando la disciplina sostanziale riconosca al lavoratore la possibilità di dimostrare che il ritardo non dipende dalla sua condotta.

La continuità interpretativa è importante anche sul piano amministrativo.

Lo Sportello unico non può considerare la sentenza come una risposta eccezionale a un singolo caso. È necessario adeguare in via generale le modalità di gestione delle pratiche, prevedendo una comunicazione preventiva ogni volta che il contratto non risulti acquisito entro il termine.

La reiterazione di archiviazioni automatiche, nonostante l’indirizzo giurisprudenziale ormai espresso in più occasioni, potrebbe determinare un contenzioso seriale evitabile attraverso un corretto adattamento della prassi.

10. Considerazioni conclusive

La sentenza del TAR Emilia-Romagna n. 1318 del 2026 offre un contributo rilevante alla tutela procedimentale dei lavoratori stranieri ammessi in Italia nell’ambito del decreto flussi.

Il principio affermato è chiaro: quando la legge consente di dimostrare che il ritardo non è imputabile al lavoratore, l’Amministrazione deve necessariamente instaurare il contraddittorio prima di archiviare o revocare la procedura.

La comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di rigetto non rappresentano formalità prive di contenuto. Essi costituiscono il mezzo attraverso il quale la clausola di non imputabilità diventa concretamente operativa.

La decisione assume inoltre un significato più ampio nel processo di digitalizzazione dell’amministrazione dell’immigrazione. Le limitazioni del sistema informatico non possono comprimere diritti e garanzie previsti dalla legge. È il gestionale che deve essere adeguato alla disciplina normativa, non il procedimento giuridico a essere sacrificato alle rigidità del software.

La regolarità delle procedure di ingresso deve essere garantita, ma non attraverso automatismi che trasferiscano sul lavoratore le conseguenze di errori tecnici o omissioni altrui.

Nel caso di un contratto tempestivamente sottoscritto, di un rapporto di lavoro effettivamente avviato e di un ritardo potenzialmente non imputabile allo straniero, la buona amministrazione impone di consentire il completamento della procedura. L’archiviazione deve rappresentare l’esito di un’istruttoria effettiva, non la conseguenza automatica di un dato informatico.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428