Secondo il TAR Toscana, una risposta parziale non equivale al rigetto delle altre richieste

Secondo il TAR Toscana, una risposta parziale dell'amministrazione non equivale al rigetto delle altre richieste

Un cittadino straniero presenta un'istanza alla pubblica amministrazione e chiede che siano esaminati più profili della propria posizione. L'ufficio risponde soltanto a uno, lasciando gli altri senza un provvedimento espresso. Può sostenere che il silenzio sulle richieste residue equivalga a un diniego implicito? La sentenza del TAR Toscana, Sezione II, 17 giugno 2026, n. 1261, offre una risposta significativa sul piano generale del procedimento amministrativo. Il caso riguardava autorizzazioni commerciali e non permessi di soggiorno: proprio per questo è necessario distinguere la decisione effettiva dalle sue possibili ricadute metodologiche nei procedimenti migratori.

Il caso concreto: due aspetti di una domanda amministrativa

Due titolari di autorizzazioni per commercio su area pubblica nel Comune di Forte dei Marmi avevano chiesto, nel giugno 2025, di ampliare sia i giorni di esercizio dell'attività sia la tipologia di prodotti venduti. L'amministrazione aveva comunicato l'esito di un confronto con le categorie economiche e successivamente approvato una modifica riguardante il calendario, ma non aveva adottato un provvedimento conclusivo sulla richiesta di estendere la vendita a giocattoli e giochi per bambini.

Gli interessati avevano reiterato la domanda nel dicembre 2025. Non ottenendo una risposta espressa, proponevano due ricorsi contro il silenzio-inadempimento. Il Comune sosteneva che l'accoglimento della sola parte relativa agli orari dovesse essere interpretato come rigetto implicito della parte concernente i prodotti, anche alla luce delle precedenti comunicazioni istruttorie.

Il principio affermato dal TAR

Il Collegio ha richiamato gli articoli 2 e 3 della legge n. 241/1990: quando l'amministrazione è tenuta a pronunciarsi su un'istanza, deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato. In assenza di un termine speciale, trova applicazione il termine generale di trenta giorni previsto dall'articolo 2, comma 2.

Secondo i giudici, le comunicazioni che annunciano una proposta o riferiscono gli esiti di una fase istruttoria non sono necessariamente provvedimenti conclusivi. Neppure l'accoglimento di una domanda è automaticamente un rigetto delle altre, quando le richieste sono reciprocamente compatibili. Il provvedimento implicito è configurabile soltanto quando dagli atti o dai comportamenti dell'amministrazione emerga in modo inequivocabile una determinazione, quale unica conseguenza ragionevole della volontà manifestata.

Nel caso concreto, autorizzare un ampliamento dei giorni di attività non escludeva affatto la possibilità di autorizzare anche nuovi prodotti. Il TAR ha pertanto accertato l'illegittimità del silenzio e ordinato al Comune di decidere espressamente entro trenta giorni, nominando per l'eventuale ulteriore inerzia il Prefetto di Lucca quale commissario ad acta.

Perché questo principio interessa il diritto dell'immigrazione

Nei procedimenti davanti a Questure, Prefetture e Sportelli Unici è frequente che un'istanza contenga più domande o solleciti valutazioni diverse: richiesta di conclusione del procedimento, allegazione di documenti sopravvenuti, richiesta di accesso al fascicolo o istanza relativa a un diverso titolo. Occorre però distinguere tra domande effettivamente autonome e mere argomentazioni difensive inserite in un'unica pratica.

La pronuncia toscana non stabilisce che ogni richiesta contenuta in una PEC imponga l'apertura di un nuovo procedimento. La sua possibile applicazione richiede che esista un obbligo giuridico di provvedere sulla specifica istanza e che la disciplina speciale non preveda regole differenti. È inoltre necessario verificare se l'amministrazione abbia già adottato un atto conclusivo, anche eventualmente implicito, nei rigorosi limiti riconosciuti dalla giurisprudenza.

Una comunicazione istruttoria non è sempre una decisione

Un ufficio può comunicare che sta acquisendo informazioni, che la pratica è stata inoltrata ad altro settore o che una valutazione preliminare è sfavorevole. Tali comunicazioni possono essere importanti per ricostruire l'istruttoria, ma non necessariamente esauriscono l'obbligo di adottare il provvedimento finale. Nel contenzioso occorre esaminare il contenuto dell'atto, la sua provenienza, gli effetti giuridici e la sua idoneità a definire la domanda.

Analogamente, l'accoglimento di un profilo della posizione dello straniero non equivale necessariamente alla reiezione di un'altra istanza autonoma. Ma non si deve nemmeno presumere il contrario: una disciplina speciale potrebbe collegare le domande in modo incompatibile oppure prevedere un provvedimento unitario. La qualificazione richiede un'analisi concreta.

Come preparare una richiesta amministrativa efficace

È opportuno identificare con precisione ogni domanda, indicare il relativo fondamento normativo e allegare la documentazione pertinente. Se si chiede l'adozione di un provvedimento, conviene formularlo espressamente e distinguere tale richiesta dalla semplice domanda di informazioni sullo stato del fascicolo. Le comunicazioni dovrebbero essere trasmesse con modalità che consentano di provare ricezione e data, conservando ricevute PEC e protocolli.

Se l'amministrazione risponde solo parzialmente, il difensore deve verificare se la parte rimasta senza risposta abbia autonomia giuridica e se il termine per provvedere sia effettivamente decorso. Solo dopo questa verifica è possibile valutare un'azione avverso il silenzio ai sensi degli articoli 31 e 117 del codice del processo amministrativo. I termini e i presupposti vanno individuati sulla base del procedimento concreto, senza applicare meccanicamente i trenta giorni a tutte le pratiche di immigrazione.

La differenza tra ottenere una risposta e ottenere un provvedimento favorevole

Il giudice del silenzio può ordinare all'amministrazione di pronunciarsi, ma questo non comporta sempre l'accoglimento della richiesta sostanziale. Nel caso deciso dal TAR Toscana, l'ordine riguardava l'adozione di un provvedimento espresso sull'ampliamento merceologico, non la concessione giudiziale diretta dell'autorizzazione commerciale. Lo stesso criterio impone prudenza nelle controversie migratorie: il successo dell'azione contro l'inerzia non coincide automaticamente con il rilascio del titolo richiesto.

La sentenza n. 1261/2026 ricorda dunque che la trasparenza amministrativa esige decisioni comprensibili e verificabili. Una risposta parziale non può trasformarsi, senza i presupposti rigorosi del provvedimento implicito, in un diniego non motivato delle altre domande. Il principio costituisce un utile criterio di lettura delle pratiche complesse, purché la sua applicazione sia sempre coordinata con la disciplina speciale del diritto dell'immigrazione.

Pronuncia commentata: TAR Toscana, Sezione II, sentenza 17 giugno 2026, n. 1261; presidente Cacciari, estensore Papi. La controversia originaria riguardava autorizzazioni commerciali; le considerazioni sui procedimenti migratori costituiscono applicazioni ragionate dei principi generali. Testo integrale della sentenza.

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Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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