Secondo il TAR Lombardia, il diniego di registrazione della convivenza va contestato davanti al giudice ordinario

Una sentenza sulla competenza del giudice che incide anche sui percorsi di soggiorno. Il TAR Lombardia, Milano, Sezione I, con sentenza 1° luglio 2026, n. 3494, ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione un ricorso proposto contro il rifiuto comunale di registrare un contratto di convivenza. La decisione affronta un problema ricorrente nelle vicende dei cittadini stranieri: non basta individuare il diritto che si intende proteggere; occorre anche scegliere il giudice competente e formulare una domanda coerente con la natura dell'attività amministrativa contestata.

La vicenda: due conviventi, residenze anagrafiche non coincidenti e diniego del Comune

Nel caso esaminato, due persone avevano sottoscritto un contratto di convivenza ai sensi della legge n. 76 del 2016. Successivamente era stata richiesta al Comune la registrazione del contratto e l'esecuzione degli adempimenti anagrafici collegati. L'amministrazione comunale aveva negato la registrazione perché uno dei conviventi risultava iscritto nell'anagrafe di un Comune diverso da quello di residenza dell'altra persona.

Il ricorrente aveva sostenuto di vivere stabilmente con la partner e aveva rappresentato che la situazione documentale relativa al soggiorno rendeva problematica la regolarizzazione della posizione anagrafica. L'interesse concreto era evidente: il riconoscimento e la documentazione della convivenza potevano assumere rilievo anche nella tutela della vita familiare e nella valutazione della posizione di soggiorno. L'interessato aveva quindi chiesto al TAR l'annullamento del diniego comunale e, in sostanza, l'adozione degli atti anagrafici e di registrazione richiesti.

Il punto preliminare: quale giudice può decidere?

Il TAR non ha affrontato nel merito la questione se la convivenza fosse effettiva, se i presupposti per la registrazione ricorressero o se il Comune avesse legittimamente respinto l'istanza. Ha anzitutto dovuto stabilire se la controversia appartenesse alla giurisdizione amministrativa. Il Collegio ha richiamato la natura vincolata delle operazioni di iscrizione e registrazione anagrafica e il loro collegamento con posizioni di diritto soggettivo.

La distinzione è fondamentale. Vi sono procedimenti nei quali l'amministrazione esercita poteri autoritativi, la cui legittimità è sindacata normalmente dal giudice amministrativo. In altre situazioni, l'ufficio pubblico è chiamato ad accertare presupposti stabiliti dalla legge e a dare attuazione a un diritto soggettivo. In quest'ultima ipotesi, una controversia che investa direttamente l'accertamento anagrafico può appartenere al giudice ordinario, anche se l'atto contestato proviene formalmente da un Comune.

La sentenza n. 3494/2026 colloca proprio in questa seconda categoria la domanda concernente la registrazione della convivenza e i conseguenti adempimenti di residenza. Non è dunque sufficiente la presenza di un «diniego amministrativo» per rendere automaticamente competente il TAR.

L'esito del giudizio e ciò che la sentenza non ha deciso

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione; il TAR ha indicato la possibilità di riproporre la controversia davanti al giudice ordinario secondo il meccanismo previsto dall'art. 11 del codice del processo amministrativo. Il Comune non si era costituito in giudizio e non è stata adottata una statuizione sulle spese. Si tratta di una decisione processuale, non di un accertamento definitivo sulla sussistenza del diritto sostanziale alla registrazione.

Questo è il limite interpretativo più importante del caso. Non sarebbe corretto presentare la sentenza come una pronuncia che obbliga ogni Comune a registrare qualunque contratto di convivenza a prescindere dalle risultanze anagrafiche; né, all'opposto, come una conferma della legittimità del diniego. Il TAR ha deciso che la specifica controversia doveva essere esaminata da un'altra giurisdizione, lasciando impregiudicato l'accertamento dei fatti e dei requisiti.

Convivenza di fatto, registrazione e soggiorno: tre piani da non confondere

La legge n. 76 del 2016 disciplina anche la convivenza di fatto e i contratti che i conviventi possono stipulare per regolamentare determinati rapporti patrimoniali. La situazione affettiva concreta, il suo accertamento anagrafico e il possesso di un titolo di soggiorno non sono, tuttavia, concetti sovrapponibili. Ciascuno risponde a presupposti specifici e può richiedere documenti, procedimenti e tutele diversi.

Per il cittadino straniero legato stabilmente a un cittadino italiano o dell'Unione europea, la vicenda può coinvolgere anche il diritto dell'Unione in materia di circolazione e soggiorno e la tutela della vita familiare. Ma non ogni rapporto di convivenza determina automaticamente il rilascio di una carta di soggiorno; occorre verificare il regime applicabile, la situazione del cittadino di riferimento, la stabilità della relazione e le condizioni richieste dalla disciplina pertinente. In particolare, la registrazione anagrafica non deve essere confusa con un provvedimento costitutivo del diritto al soggiorno.

Il problema operativo emerge quando gli uffici si rinviano reciprocamente: per una pratica di soggiorno si chiede un documento anagrafico e, per ottenere il documento anagrafico, vengono prospettate difficoltà legate al titolo di soggiorno. La risposta difensiva non può limitarsi a qualificare genericamente l'accaduto come un «circolo vizioso»; deve individuare il singolo adempimento richiesto, la disposizione che lo disciplina e l'autorità tenuta a pronunciarsi.

Come impostare il fascicolo prima del contenzioso

Un'istruttoria difensiva accurata dovrebbe ricostruire la residenza anagrafica risultante dai registri, il luogo della dimora abituale, la documentazione della vita comune, gli eventuali contratti e dichiarazioni sottoscritti, il testo dell'istanza rivolta al Comune e il contenuto esatto della risposta ricevuta. È essenziale distinguere una richiesta di cambio di residenza da una domanda di registrazione del contratto di convivenza e da una domanda sul diritto al soggiorno: se vengono cumulate indiscriminatamente, il rischio è di confondere piani giuridici diversi.

Occorre inoltre acquisire prova delle comunicazioni e della loro ricezione. La data del diniego e la natura del rimedio disponibile possono incidere sulla strategia processuale. In caso di controversia sulla giurisdizione, l'art. 11 c.p.a. disciplina la riproposizione della domanda davanti al giudice indicato, nel rispetto delle condizioni e dei termini previsti dalla legge. È quindi imprudente attendere senza verificare immediatamente come preservare gli effetti della domanda originaria.

La scelta del rimedio non si decide dal nome dell'ufficio

Dal punto di vista del professionista, la sentenza è utile anche come metodo di qualificazione della controversia. Prima di predisporre un ricorso occorre chiedersi quale situazione giuridica venga fatta valere, quale potere abbia concretamente esercitato l'amministrazione e quale effetto si chieda al giudice di produrre. Se il cuore della domanda è il riconoscimento di un diritto soggettivo relativo all'iscrizione anagrafica, non basta chiamare l'atto «diniego del Comune» per trasferire la controversia alla giurisdizione amministrativa.

Allo stesso tempo, non si deve dedurre da questo caso che ogni controversia nella quale compaia un Comune o un rapporto familiare appartenga al giudice ordinario. Un eventuale provvedimento della Questura sul permesso di soggiorno, una decisione consolare su un visto, un diniego comunale in un settore differente e una controversia anagrafica possono seguire regimi sostanziali e processuali distinti. La giurisdizione dipende dall'oggetto effettivo della domanda, non dal titolo che le attribuisce il ricorrente.

Un orientamento per le famiglie e per gli operatori

La decisione del TAR Milano n. 3494/2026 non offre una scorciatoia per ottenere il permesso di soggiorno e non risolve nel merito la complessa relazione tra anagrafe e convivenza. Offre, però, un'avvertenza precisa: anche quando una questione coinvolge diritti familiari e la posizione di un cittadino straniero, il contenzioso deve essere promosso davanti al giudice munito di giurisdizione. L'errore nella scelta del foro ritarda l'esame della domanda e può rendere più complessa la tutela, proprio nei procedimenti in cui il tempo costituisce un elemento essenziale della vicenda personale.

La qualità della difesa si misura quindi anche nella corretta delimitazione dell'oggetto del ricorso: distinguere l'accertamento del rapporto, la registrazione anagrafica e il titolo di soggiorno consente di formulare richieste verificabili, documentare i fatti rilevanti e indirizzare ogni domanda al suo giudice naturale.

Pronuncia verificata: TAR Lombardia, Milano, Sezione I, sentenza 1° luglio 2026, n. 3494, R.G. n. 3989/2025; testo integrale consultabile su Doctrine, con collegamento al documento di fonte giudiziaria.

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Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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